縣治的財政基礎及其變化——對湖北一個縣的實證分析.pdf

1、“聚天下之人，不可以無財；理天下之財，不可以無義?！比绾尉圬敽屠碡?，不僅是治國的重點和難點，也是縣治的重點和難點。 本文通過對湖北一個縣財政基礎的深入考察，探討縣治的財政基礎及其變化，對縣治財政基礎的轉(zhuǎn)換提出理論解釋。與此同時，作者對分稅制改革以來縣級財政面臨的困境進行了分析，提出增強縣治財政基礎的政策建議。 財政收入按政府財政管理的不同可分為預算內(nèi)收入和預算外收入，財政收入總規(guī)模體現(xiàn)了不同時期縣財政基礎的強弱。財政收入

2、結(jié)構(gòu)的變化及預算內(nèi)和預算外收入的此消彼長，反映了政府間財政關系及權力關系的變遷。 縣預算內(nèi)收入的主要財源包括農(nóng)業(yè)稅類、工商各稅和轉(zhuǎn)移支付。農(nóng)業(yè)稅是我國最古老的一個稅種。在傳統(tǒng)社會中，農(nóng)業(yè)稅一直是國家的財政基礎，是國家與農(nóng)民之間聯(lián)系的一個主要紐帶。建國之初，我國實行“以農(nóng)養(yǎng)工”的方針，國家通過對農(nóng)村的資源汲取支持工業(yè)及整個國家的建設，農(nóng)業(yè)稅的比例相當高。由于中國實行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，工業(yè)發(fā)展較快，建國后工商各稅就成為縣級財政的

3、重要來源。改革以后，隨著農(nóng)村工商業(yè)的快速發(fā)展，工商稅收成為財政的主體，農(nóng)業(yè)稅開始弱化。分稅制后，由于中央把主要稅源上收，把農(nóng)業(yè)稅留給地方，農(nóng)業(yè)稅的地位上升，不僅如此，為了獲得更多的地方收入，縣向農(nóng)民收取各種“費”以增加財源來彌補縣財政收入的不足，“以農(nóng)養(yǎng)政”的局面在縣鄉(xiāng)基層政府表現(xiàn)最為明顯。隨著農(nóng)村稅費改革的進行，費被取消，農(nóng)業(yè)稅的地位也發(fā)生了變化。2006年全國取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)業(yè)稅的終結(jié)，也意味著“以農(nóng)立國”的終結(jié)。 轉(zhuǎn)移支付是

4、縣級財政的重要來源。在計劃經(jīng)濟體制和包干制時期，上級補助都是縣比較重要的收入。分稅制后，工商主體稅源上收，地方財政收入大幅度下降。為了彌補財政缺口，穩(wěn)定地方政權，支持地方經(jīng)濟的發(fā)展，中央加大了轉(zhuǎn)移支付的力度，轉(zhuǎn)移支付成為縣的主要財源。尤其是隨著農(nóng)村稅費改革的實施，特別是農(nóng)業(yè)稅的取消，縣財政對轉(zhuǎn)移支付的依賴度更高。轉(zhuǎn)移支付的強化，一方面是國家“以工補農(nóng)”的直接體現(xiàn)，另一方面也說明分稅制后財權的集中與強化，中央對地方財政控制的加強，縣治財政

5、進一步國家化。 然而，轉(zhuǎn)移支付并不足以彌補取消農(nóng)業(yè)稅給縣級財政帶來的缺口，且轉(zhuǎn)移支付一直就是討價還價的利益談判機制，缺乏制度化；另外在中央不斷調(diào)整稅收劃分的情況下，縣的主體稅種均先后成為共享稅，且省也參與了其利益分割，縣級財政沒有自己的穩(wěn)定的主體稅種，因此造成縣治財政的不穩(wěn)定性和自主性的削弱。取消農(nóng)業(yè)稅后，縣治所必須的維持自身運轉(zhuǎn)和農(nóng)村的公共服務提供問題都亟待解決。奪文在最后對解決縣治財政困境進行了一些探討，即實行轉(zhuǎn)移支付制度化