行政管理畢業(yè)論文海洋生態(tài)環(huán)境治理中的府際協(xié)調(diào)機制研究

1、<p><b>　　本科畢業(yè)論文</b></p><p><b>　?。?0 屆）</b></p><p>　　海洋生態(tài)環(huán)境治理中的府際協(xié)調(diào)機制研究</p><p>　　所在學院 </p><p>　　專業(yè)班級 行

2、政管理 </p><p>　　學生姓名 學號 </p><p>　　指導教師 職稱 </p><p>　　完成日期 年 月 </p><p><b>　　目 錄</

3、b></p><p><b>　　摘要1</b></p><p>　　Abstract：.1</p><p><b>　　前 言2</b></p><p>　　一、長三角海域海洋生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀2</p><p>　?。ㄒ唬┙逗Ｓ蛩|(zhì)明顯惡化2</p&

4、gt;<p>　?。ǘ┖Ｋ粻I養(yǎng)化日趨嚴重3</p><p>　?。ㄈ┭睾竦刭Y源正在逐漸消失4</p><p>　?。ㄋ模┏喑睘暮︻l發(fā)4</p><p>　　二、構建長三角海域生態(tài)環(huán)境治理府際協(xié)調(diào)機制的可行性5</p><p>　　（一）區(qū)域經(jīng)濟一體化誘使長三角府際治理機制的確立5</p><

5、p>　?。ǘ┖Ｓ蛭廴疽惑w化促使長三角府際治理機制的強化5</p><p>　?。ㄈ┖Ｓ蚬仓卫硪惑w化帶動長三角府際治理機制的拓展5</p><p>　　三、目前長三角海域海洋生態(tài)環(huán)境治理府際協(xié)調(diào)的缺陷6</p><p>　　（一）部分地方政府跨海域合作治理觀念嚴重滯后6</p><p>　?。ǘ└H海洋生態(tài)協(xié)調(diào)治理的財政投

6、入不足6</p><p>　?。ㄈ┛绾Ｓ蚋H協(xié)調(diào)治理機制不完善7</p><p>　?。ㄋ模┛绾Ｓ蛏鷳B(tài)環(huán)境合作法律保護不健全7</p><p>　　四、構建海洋生態(tài)環(huán)境治理府際協(xié)調(diào)機制的對策建議8</p><p>　?。ㄒ唬淞ⅰ案偤稀钡母H治理理念8</p><p>　　（二）建立多元化的府際網(wǎng)絡治理模式

7、9</p><p>　?。ㄈ┨嵘H入海流域的治理方式9</p><p>　　（四）創(chuàng)新府際海洋生態(tài)環(huán)境管理手段10</p><p>　?。ㄎ澹┙∪H海洋環(huán)境管理法律法規(guī)11</p><p><b>　　參考文獻11</b></p><p>　?。壅莞H海洋生態(tài)環(huán)境治理是區(qū)域一體

8、化的必然產(chǎn)物。目前長三角地區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境污染形勢依然嚴峻，特別是近海海域間海洋生態(tài)環(huán)境污染已非常突出。海洋生態(tài)環(huán)境治理過程中政府間協(xié)調(diào)機制的不完善是造成長三角近岸海域生態(tài)系統(tǒng)健康狀況惡化趨勢加重的一個重要原因。府際行政機制的不協(xié)調(diào)性導致在共同治理過程中往往存在權責劃分不清、協(xié)調(diào)的匱乏，造成區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理過程中出現(xiàn)各自為戰(zhàn)、相互推諉責任的現(xiàn)象。如何有效協(xié)調(diào)統(tǒng)一海域政府間的政策措施，是當前長三角海洋生態(tài)環(huán)境治理所面臨的重大難題。通過分

9、析其府際海洋生態(tài)環(huán)境治理中顯現(xiàn)的固有缺陷，從治理理念、治理模式、治理機制、管理手段、法規(guī)體系角度進行完善，使海洋生態(tài)環(huán)境能得到可持續(xù)的發(fā)展。</p><p>　?。坳P鍵字］海洋生態(tài)；環(huán)境治理；府際協(xié)調(diào)</p><p>　　Abstract：Intergovernmental marine environment governance is the inevitable outcome of

10、 regional integration. Yangtze River Delta region is currently the marine environment pollution is still grim, Particularly between the coastal waters pollution of the marine environment has been very prominent. The mari

11、ne environment in the process of governance mechanisms for intergovernmental coordination is caused by the imperfections of the Yangtze River Delta coastal sea ecosystem health deterioration aggr</p><p>　　Ke

12、y words：Marine ecology, Environmental Governance, Intergovernmental Coordination</p><p><b>　　前 言</b></p><p>　　府際協(xié)調(diào)模式是政府間以開放、合作、信任的胸懷，共同參與區(qū)域間公共事務。這就需要拋棄傳統(tǒng)地方主義的影響，向新區(qū)域主義轉(zhuǎn)變，營建開放的、互賴的、合

13、作的新型關系。這種組織關系有利于地方政府相互借重，互惠互利。但現(xiàn)實情況往往事與愿違，各行政主體因各自利益的不同而在資源爭奪、政績考核中產(chǎn)生沖突，損耗了行政資源并降低了服務公眾的水平，阻滯了國家和社會的發(fā)展［1］。</p><p>　　海洋是生命的搖籃，資源的寶庫，是人類賴以生存發(fā)展的藍色搖籃。目前，中國近海整體的海洋生態(tài)環(huán)境狀況特別是長三角地區(qū)面臨著嚴峻的態(tài)勢：海水質(zhì)量惡化、海水富營養(yǎng)化日趨嚴重、濱海濕地減少、海

14、洋生物多樣性指數(shù)下降、海洋環(huán)境災害頻發(fā)。海洋生態(tài)環(huán)境的“跨界污染”已經(jīng)成為制約長三角地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”。近年來，盡管長三角兩省一市地方政府加大行政投入，傾力治理海洋生態(tài)環(huán)境問題，然而收效甚微。除長三角海洋生態(tài)環(huán)境自身的環(huán)境凈化能力有限外，更為重要的一個原因是整體海洋區(qū)域習慣上被行政劃分為多個閉合狀海域地方政府。后者為了追求本行政轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟利益的最大化，往往只關注本地區(qū)的GDP數(shù)據(jù)的增長，紛紛搶占或者破壞海域資源，甚至采取惡性的地

15、方保護主義策略，卻相互逃避對海洋生態(tài)環(huán)境治理成本的支付［2］。由此，長三角地區(qū)政府在海洋污染防治工作中普遍出現(xiàn)條塊分割、各為其利、各自為戰(zhàn)的局面。筆者認為，長三角近海海洋生態(tài)環(huán)境問題有著高度的滲透性和不可分割性，本文就試從府際治理的視角對長三角海洋生態(tài)環(huán)境治理中的政府間協(xié)調(diào)機制進行探討。</p><p>　　一、長三角海域海洋生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀</p><p>　　長三角地區(qū)是中國目前經(jīng)濟總量

16、最大、經(jīng)濟實力最強的綜合經(jīng)濟區(qū)［3］。但是，長三角兩省一市（上海市、浙江省、江蘇省）在開發(fā)海洋，創(chuàng)造巨額財富的同時，也導致了長三角海洋生態(tài)環(huán)境的急劇惡化。</p><p>　?。ㄒ唬┙逗Ｓ蛩|(zhì)明顯惡化</p><p>　　在我國四大海區(qū)（渤海、黃海、東海和南海）中，以東海海區(qū)受污染的面積最大，近海80%的海域水質(zhì)為四類和超四類海水。我國海水水質(zhì)標準從優(yōu)到次依次分一、二、三、四類，四類為最

17、差。</p><p>　　表1： 2006—2010年東海海區(qū)未達到清潔海域水質(zhì)標準的面積［4］（平方公里）</p><p>　　江浙滬兩省一市近岸海域嚴重污染區(qū)域已擴展至距岸120～200km，尤以上海市和浙江省近岸海域受污染的程度最高，且又集中體現(xiàn)在長江口、杭州灣海域和寧波近岸。主要污染物是活性磷酸鹽、無機氮和石油類。上海市中度污染和嚴重污染的海域主要出現(xiàn)在長江口，且其沿岸主要排污口附

18、近海域污染亦十分嚴重；浙江省受到長江徑流的影響，近岸海域污染范圍亦較大，中度污染和嚴重污染的海域面積達2.3萬平方公里，主要集中在杭州灣、甬江口和甌江口等近岸海域。</p><p>　　（二）海水富營養(yǎng)化日趨嚴重</p><p>　　近30年來，隨著長三角地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、工業(yè)化及城市化的快速發(fā)展，農(nóng)藥、化肥施用量和工業(yè)排污量也快速增加，流域污染物排海量劇增，使得鄰近海域海水富營養(yǎng)化日趨嚴重。

19、 </p><p>　　據(jù)國家海洋局東海分局從2006年到2010年的上海市、浙江省、江蘇省三省市《海洋環(huán)境質(zhì)量公報》顯示，長三角兩個生態(tài)監(jiān)控區(qū)蘇北淺灘、長江口生態(tài)監(jiān)控區(qū)和杭州灣生態(tài)監(jiān)控區(qū)生態(tài)系統(tǒng)健康狀況為不健康。 </p><p>　　表2：2006—2009年東海區(qū)（省、直轄市）超標排放入海排污口統(tǒng)計［5］</p><p>　　在沿海各省市中，代表

20、海水污染程度的兩項主要指標無機氮和活性磷酸鹽平均含量，上海、浙江、江蘇均位列全國臨海省市的前三名。長江口及毗鄰海域入海污染物來自長江入境、長江流域江蘇段、浙江?。兜厥?、上海市和海域污染源。其中，長江入境物質(zhì)是入海量的主要來源，其高錳酸鹽指數(shù)、總氮、總磷通量是總?cè)牒Ａ康?6.5%、70%和65%，江蘇、浙江及上海三地對高錳酸鹽指數(shù)、總氮、總磷入海量總的“貢獻”率為32.9%、26.6%和28.4%。</p><p>

21、;　　表3：2006—2010年長三角部分河流排放入海的污染物量［6］（噸）</p><p>　?。ㄈ┭睾竦刭Y源正在逐漸消失</p><p>　　長江三角洲區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)達，人口分布集中，土地資源嚴重不足，河口和海灣灘涂是這一地區(qū)造地的主要來源。而盲目、大范圍地圍海造地，忽視了自然生態(tài)和環(huán)境效益，不僅破壞了多種海洋性鳥類的棲息場所，也使許多重要的經(jīng)濟魚、蝦、蟹和貝類生息、繁衍場所消失，

22、而且還大大降低了灘涂濕地調(diào)節(jié)氣候、儲水分洪、抵御風暴潮、凈化地表徑流及護岸保田的能力。同時也改變了海岸地貌和海區(qū)的水動力條件，加速了航道、港口和港灣的淤積，使漫長曲折的海岸線變得平直單調(diào)。目前，據(jù)國家海洋局東海分局的統(tǒng)計資料顯示：長三角地區(qū)濱海濕地正以每年2萬多公頃的速度減少，潮間帶濕地已累積喪失57%，生態(tài)系統(tǒng)全面衰退。東海沿岸濕地生態(tài)服務功能已下降50%。</p><p><b>　?。ㄋ模┏喑睘暮?/p>

23、頻發(fā)</b></p><p>　　長三角海域一直是我國赤潮最頻發(fā)的區(qū)域。國家海洋局東海分局科技處處長翁光明說，從國家海洋局東海分局近幾年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，我國赤潮60％－70％的發(fā)生率和面積都集中在長三角海域，其中70％集中在舟山群島、杭州灣、長江口口門外等海域，尤以杭州灣最為嚴重，富營養(yǎng)化指數(shù)為34.2，而平均指數(shù)為7.2；長江口、舟山海區(qū)明顯低于杭州灣，指數(shù)分別為7.0、3.4。海域富營養(yǎng)化程度較高，

24、是赤潮頻頻發(fā)生的物質(zhì)基礎。“長江口、杭州灣及附近海域，已成我國近岸海域污染最嚴重的地區(qū)了！”國家環(huán)保總局污控司副司長趙華林如是說。</p><p>　　表4：2006—2010年東海海域發(fā)生赤潮災害情況［7］</p><p>　　二、構建長三角海域生態(tài)環(huán)境治理府際協(xié)調(diào)機制的可行性</p><p>　　長江口--杭州灣海域生態(tài)環(huán)境惡化已造成包括生物多樣性下降、近海漁業(yè)

25、資源衰退、海洋生物質(zhì)量下降、赤潮災害頻發(fā)等嚴重后果。長三角沿海地區(qū)大約有上千萬人口從事海洋捕撈、海水養(yǎng)殖和水產(chǎn)品加工及相關行業(yè)，他們的生活如面臨險境，將嚴重的影響當?shù)氐纳鐣捕ê蜕a(chǎn)發(fā)展。實施長三角海域海洋生態(tài)環(huán)境治理府際協(xié)調(diào)機制已刻不容緩，否則，海洋生態(tài)環(huán)境勢必會成為該區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的"瓶頸"，嚴重影響人們的生活水平和區(qū)域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。</p><p>　?。ㄒ唬﹨^(qū)域經(jīng)濟一體化誘使長三

26、角府際治理機制的確立</p><p>　　經(jīng)濟全球化和生態(tài)化趨勢進一步在加強。自從我國加入世貿(mào)組織，在全面參與國際化競爭的過程中，海洋生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟活動的相互影響日漸加深。區(qū)域經(jīng)濟一體化是中國21世紀經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢。目前，中國已經(jīng)形成長三角、環(huán)渤海灣、泛珠三角三大經(jīng)濟合作區(qū)域［8］。由于國家日益把海洋生態(tài)安全視為國家安全的基本戰(zhàn)略，并且鑒于長三角各省市地區(qū)經(jīng)濟條件差異明顯，優(yōu)劣各異，由此經(jīng)濟一體化的過程中延伸

27、出了許多區(qū)域內(nèi)的海洋生態(tài)環(huán)境公共問題和公共事務，跨區(qū)域的海洋生態(tài)環(huán)境治理越來越呈現(xiàn)出“你中有我，我中有你”的相互依賴態(tài)勢［9］?；蛘哒f，任何一個省或地區(qū)都已經(jīng)不太可能脫離一個區(qū)域共同體而封閉發(fā)展。只有加強區(qū)域內(nèi)各省市政府間合作，才能逐步消減行政區(qū)域之間的行政分割壁壘，實現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境中經(jīng)濟利益上的互惠共榮，從而通過提升整體海洋區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境效益。</p><p>　?。ǘ┖Ｓ蛭廴疽惑w化促使長三角府際治理機制的

28、強化</p><p>　　步入21世紀以來，隨著長三角地區(qū)工業(yè)化、城市化進程的加速推進，目前該區(qū)域已經(jīng)發(fā)展成為我國重要的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中心之一。但是，與此同時，長三角地區(qū)附近的近海海域也成為沿海省市政府發(fā)展經(jīng)濟的公共“污水盆”，長三角海洋生態(tài)環(huán)境問題已呈現(xiàn)一體化趨勢［10］。例如，近些年多次發(fā)生在杭州灣附近的赤潮事件就與此關聯(lián)緊密。赤潮事件不僅引發(fā)海洋水質(zhì)的污染，致使大量魚類死亡甚至瀕臨滅絕，造成魚價大幅度波動，深

29、深刺痛了長三角沿岸各利益攸關方的神經(jīng)。這在客觀上要求，治理長三角海洋生態(tài)環(huán)境問題必須走一體化合作之路。而長三角區(qū)域一體化，最終的目標就是要打破行政壁壘，強化區(qū)域內(nèi)各行政主體建立聯(lián)動性治理機制，促使市場要素在各行政區(qū)域間自由流動。</p><p>　　（三）海域公共治理一體化帶動長三角府際治理機制的拓展</p><p>　　從自然區(qū)域的角度看，海域是一種整體性極強的區(qū)域［11］，其內(nèi)部的各自

30、然要素和社會經(jīng)濟往來極為密切。海域這種內(nèi)在特性，決定了海域的整體可持續(xù)發(fā)展與“行政區(qū)經(jīng)濟”發(fā)展之間始終存在不可調(diào)和的矛盾。特別是隨著海域附近的行政區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距各異，海域內(nèi)各種公共性問題變得更加紛繁復雜起來，諸如海洋水資源分配、海洋環(huán)境與生態(tài)保護、海島限制開發(fā)與生態(tài)補償?shù)鹊?。因此，依靠傳統(tǒng)的單邊“行政區(qū)行政”［1］思路，已經(jīng)無法得到有效治理。這就要求打破行政區(qū)劃的剛性界限，實現(xiàn)區(qū)域一體化協(xié)調(diào)治理。近幾十年來，長三角地區(qū)海域區(qū)域省市正在

31、執(zhí)行國家關于“滬蘇浙‘長三角’海洋生態(tài)環(huán)境保護與建設合作協(xié)議”、“長三角海洋生態(tài)建設工程行動計劃”、“ 長江口及毗鄰海域碧海行動計劃”等海域合作治理項目，以實現(xiàn)近海海域生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。</p><p>　　三、目前長三角海域海洋生態(tài)環(huán)境治理府際協(xié)調(diào)的缺陷</p><p>　　頻頻發(fā)生在長三角海域的“跨界污染”和現(xiàn)行的行政分割體制之間的不協(xié)調(diào)已經(jīng)成為了導致長三角海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體惡

32、化的一個主要因素。面對近海生態(tài)環(huán)境不斷惡化的趨勢，長三角地區(qū)也意識到合作治海的必要性。然而，幾年下來，長三角合作治海并沒有取得實質(zhì)性的進展，近海生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化。由于長三角各方?jīng)]有展示出足夠的誠意，合作治海也被當?shù)乩习傩諔蚍Q為一個誘人的“香餑餑”。目前，長三角地區(qū)在海洋生態(tài)環(huán)境治理中的缺陷可以歸納為幾個方面：</p><p>　?。ㄒ唬┎糠值胤秸绾Ｓ蚝献髦卫碛^念嚴重滯后</p><p>

33、;　　長三角在取得傲人的經(jīng)濟成就的同時，也是全國首屈一指的污染“大戶”。據(jù)統(tǒng)計，長三角地區(qū)僅占全國面積1%，其污染物排放量卻占全國總量的20%。國家海洋局第二海洋研究所研究員許建平說，許多沿江、沿河的地方領導，總以為“江河流量大，污染點沒啥”。所以，總是把一些用水量或排污量大的工業(yè)企業(yè)規(guī)劃建設在沿海、沿河地帶，結(jié)果導致近年來海域綜合性污染日趨嚴重。雖然近些年，長三角地區(qū)兩省一市的高層領導就長三角地區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境治理等問題頻頻互訪，達成了

34、一些共識。但由于長三角部分地方政府基于錯誤的地方保護主義觀念導致了跨海域合作治理舉步維艱。一是地區(qū)思維嚴重。一些地方政府依然存在封閉式發(fā)展思維，一些行政領導樂于做“土皇帝”，不愿意外界干預本行政區(qū)內(nèi)經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展。二是誠信匱乏。地方政府間開展的跨海域合作治理必然需要建立在地方政府的誠信基礎之上。但是，部分地方政府卻面臨著嚴重的信用危機，一個普遍性的問題是“新官不理舊事”、“一屆政府一朝政策”［8］，有的行政領導是把政策朝令夕改，這些都

35、直接阻礙了跨海域合作治理海洋生態(tài)環(huán)境的順利進行。</p><p>　?。ǘ└H海洋生態(tài)協(xié)調(diào)治理的財政投入不足</p><p>　　府際海洋生態(tài)協(xié)調(diào)治理的財政投入不足，使府際海域治理陷入 “行政區(qū)經(jīng)濟邊界”這個怪圈。行政區(qū)經(jīng)濟邊界是地方政府對于本區(qū)域行政區(qū)劃下的邊界地區(qū)限制財政投入的非合作化傾向。我們可以用“污染博弈”現(xiàn)象來解釋行政區(qū)經(jīng)濟模式?！拔廴静┺摹笔遣┺恼撝幸粋€經(jīng)典模型，它反映了多

36、元行政主體之間的矛盾，是行政結(jié)構中普遍存在不合作現(xiàn)象的最好、最通俗的例證。在污染博弈中，機會主義或者僥幸獲取利益的動機，結(jié)果就是“個體對自身利益的追求將損害整體的利益”?！袄Ь场敝饕w現(xiàn)在主體的理性導致雙方得到的可能比實際得到的少。從單方的角度考慮，背叛是最好的選擇，但雙方背叛會導致不堪期望的結(jié)果。在長三角區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理中，也存在著這樣一種博弈的情況。長三角地方各省市中有很強的屬地經(jīng)濟觀念，海洋生態(tài)污染往往具有很強的流通性，很難用

37、行政邊界來劃分，因此長三角邊界海域往往被視為行政區(qū)劃的“經(jīng)濟邊界”，各政府往往采取剛性約束的方式減少財政投入，導致長三角部分海域被逐漸邊緣化，海洋生態(tài)環(huán)境由于資金的不足，而無法得到徹底有效的治理。</p><p>　?。ㄈ┛绾Ｓ蚋H協(xié)調(diào)治理機制不完善</p><p>　　跨海域協(xié)調(diào)治理機制不完善是長三角海域環(huán)境污染特別是跨界治理失靈的根本原因。中國是單一制的國家，政府間關系模式以條塊為基

38、礎，政府在條塊基礎上各司其職。這種行政體制弊端在于，各地方政府之間缺乏有效的溝通、信息交流，資源缺乏有效而系統(tǒng)地得到整合與利用，環(huán)境污染跨區(qū)域轉(zhuǎn)移，結(jié)果造成資源的大量消耗和生態(tài)環(huán)境的日益惡化，出現(xiàn)“上游排污，下游叫苦，這邊治理，那邊污染”的現(xiàn)象。例如2005年6月，江蘇排出的污水侵入浙江嘉興，造成嘉興水產(chǎn)養(yǎng)殖遭受損失。江浙交界處常因水污染等問題爭得不可開交，雖屢經(jīng)中央?yún)f(xié)調(diào)和媒體報道卻收效甚微。</p><p>　

39、　而現(xiàn)行的海洋環(huán)境行政管理機制又只好為本地方海洋環(huán)境負責，這是產(chǎn)生地方政府對于跨界海洋環(huán)境污染抱著“各掃門前雪”的制度性根源，顯然這種心理是無助于跨界海洋環(huán)境問題的解決。正如美國環(huán)保協(xié)會中國項目辦公室負責人張建宇博士所說的，“許多政府仍然以本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展為要務，他們認為污染不發(fā)生在自己的地盤上就行”。同時，在短期經(jīng)濟利益的刺激下，地方政府為追求GDP增長，采取先污染后治理的做法。環(huán)境污染源的地方政府很少會主動要求排污企業(yè)整改乃至關停。當

40、各行政區(qū)域政府相互沒有隸屬關系時，就會從自身利益考慮，使政府與治污單位之間在某種程度上的謀和就具有現(xiàn)實可能性，地方政府千方百計保護自己的致污單位，出現(xiàn)“資本挾持環(huán)境治理”現(xiàn)象。例如2004 年6 月,滬、蘇、浙三地發(fā)出《長江三角洲區(qū)域環(huán)境合作倡議書》,但由于對區(qū)域合作機制的界定過于空泛，缺乏一個統(tǒng)一的合作框架和制度措施,針對每個具體環(huán)境問題一一協(xié)商的做法導致開展合作的協(xié)調(diào)成本比較高［8］。</p><p>　　（

41、四）跨海域生態(tài)環(huán)境合作法律保護不健全</p><p>　　目前，雖然國家已經(jīng)制定了《海洋環(huán)境保護法》、《海域使用管理法》、《水污染防治法》等統(tǒng)一立法，為長三角地區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境保護提供了一定的法律保障，但是還缺少處理跨區(qū)域環(huán)境治理的相關法律法規(guī)。例如《海洋環(huán)境保護法》為了兼顧各海域的情況，有“骨骼立法”、“彈性立法”的性質(zhì)，法律條文規(guī)定得很概括，有許多空白內(nèi)容需要其他法律文件加以補充［12］。如上，只規(guī)定了實施重點

42、海域區(qū)域性海洋環(huán)境保護規(guī)劃和保護好重點海域的海洋環(huán)境可以通過建立海洋環(huán)境保護區(qū)域合作組織來實現(xiàn)，但是對于海洋環(huán)境保護區(qū)域合作組織的法律地位、自身職能、如何建立都沒有法律依據(jù)可以遵循。再例如，2000年實施的《海洋環(huán)境保護法》中的第八條跨區(qū)域的海洋環(huán)境保護工作，由有關沿海地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級人民政府協(xié)調(diào)解決。但是此規(guī)定只是原則性的，缺乏可操作性?？傮w上看，我國地方政府在處理跨區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境問題時基本上無具體的法律或法規(guī)可依，

43、因此常常使區(qū)域環(huán)境治理要么相互推諉，要么爭議不斷。此外，沒有相應的跨區(qū)域事務處理與監(jiān)督機制，致使在跨區(qū)域海洋環(huán)境事務處理時，地方政府無從依據(jù)，無法進行處理，當然沒有監(jiān)督之可能。</p><p>　　針對地方政府在實際治理過程中中也與法律法規(guī)不合拍。如根據(jù)《中華人民共和國海洋保護法》規(guī)定，環(huán)境保護行政主管部門在批準海洋或海岸工程設置入海排污口之前，必須征求海洋管理部門的意見，但在實際工作中往往有所脫節(jié)。如2001年

44、被國家計委正式批準的國家級"浙江化學原料藥出口基地"的建設，在整個報批過程中，并沒有征求海洋部門的意見。</p><p>　　四、構建海洋生態(tài)環(huán)境治理府際協(xié)調(diào)機制的對策建議</p><p>　　在堅持發(fā)展海洋經(jīng)濟的過程中，長三角地方政府必須始終秉持可持續(xù)發(fā)展的理念，利用生態(tài)學管理的理念與方法，堅持“河海陸統(tǒng)籌、一體化管理”，制定海洋生態(tài)系統(tǒng)化管理規(guī)劃，分區(qū)分類對我國長三

45、角海域生態(tài)環(huán)境實施有效管理。</p><p>　　（一）樹立“競合”的府際治理理念</p><p>　　眾所周知，海洋生態(tài)環(huán)境自身具有特殊性和復雜性的特征，長三角的海洋生態(tài)環(huán)境是一個整體，如果三地（上海市、浙江省、江蘇?。┎宦?lián)動治理，單靠哪一家根本就不可能徹底解決長三角海洋生態(tài)環(huán)境日趨惡化的問題。</p><p>　　理念是行動的先導，要有效地進行跨區(qū)域的海洋生態(tài)環(huán)

46、境治理，尤其要保證海洋生態(tài)環(huán)境治理的動態(tài)平衡［13］，首先要進行理念創(chuàng)新，去除“各掃自家門前雪，休管他人瓦上霜”的舊有治理理念，以“競合”理念代替競爭思想。在傳統(tǒng)行政區(qū)行政的府際治理模式下，海域經(jīng)濟利益問題實為海域間環(huán)境污染得不到有效解決的一個關鍵問題。所以，目前重要的是通過改變地區(qū)獨善其身的想法，樹立起自己的利益是建立在他人利益基礎之上、自己的環(huán)境狀況與他人的環(huán)境狀況“唇齒相關”的意識，在互利互信基礎上倡導競爭加合作的模式，以實現(xiàn)區(qū)域

47、整體的環(huán)境利益。兩省一市地方政府要樹立“多方參與、開放共享、聯(lián)合攻關、互動創(chuàng)新”的理念，擯棄傳統(tǒng)的“內(nèi)向型行政”，主動融入海域共同治理體系之中，堅持海域公共利益價值取向，以合作協(xié)調(diào)的態(tài)度來解決問題，實現(xiàn)海域公共治理最優(yōu)化，徹底打破傳統(tǒng)行政治理模式。</p><p>　　從長三角聯(lián)合治海的歷史來看其實可說是早有淵源，在2001年的首屆蘇浙滬三省市經(jīng)濟發(fā)展座談會上就已經(jīng)明確了要在長三角海域生態(tài)環(huán)境治理方面加強合作、開

48、展東海近海洋生態(tài)環(huán)境保護研究。2002年下半年三省聯(lián)合治海進入實質(zhì)性操作階段，由國家海洋局東海分局牽頭、蘇浙滬三方海洋行政主管部門及國家海洋局第二海洋研究所參與，2002年10月召開首次研討會，就長三角海洋生態(tài)環(huán)境保護合作事宜進行商榷、研討。此后，三地又多次組織了研討會，并于2005年11月簽訂了《滬蘇浙“長三角”海洋生態(tài)環(huán)境保護與建設合作協(xié)議》，成立了“長三角”海洋生態(tài)環(huán)境建設工程行動計劃領導小組，設立相應的辦公室，指導實施海洋環(huán)境保

49、護與建設，組織編寫“長三角海洋生態(tài)環(huán)境建設工程行動計劃（規(guī)劃）”，同時協(xié)議還明確了要建立海洋生態(tài)環(huán)境保護與建設信息共享機制、加強赤潮災害防治合作、建立近岸海域重大海洋環(huán)境污損應急機制和平臺等。2006年，三地一邊在制訂“行動計劃”，一邊已經(jīng)就海洋環(huán)境監(jiān)測、防災減災工作等展開合作，在“長三角海洋生態(tài)建設工程行動計劃”這樣一個新的平臺上，很多問題協(xié)調(diào)起來更加順暢、解決起來也更加方便，更有利于整個海洋生態(tài)環(huán)境保護。據(jù)</p>&

50、lt;p>　?。ǘ┙⒍嘣母H網(wǎng)絡治理模式</p><p>　　隨著社會領域和經(jīng)濟領域自身組織力量的發(fā)展，政府作為公共領域壟斷者的中心治理機制已經(jīng)發(fā)生改變，治理機制的重心開始朝著多中心的網(wǎng)絡治理轉(zhuǎn)移。多元化的府際網(wǎng)絡治理模式打破了傳統(tǒng)的層級制的行政模式和自上而下的政策執(zhí)行模式，強調(diào)海域治理主體之間通過交換而達到協(xié)調(diào)、信任與合作。這種治理模式，不僅僅包括同級行政政府間的合作互動，更加包含不同層級政府之間

51、，政府與民間組織，政府與企業(yè)間的合作互動，以多元化的權力運作代替自上而下的單一行政權力運作，以公私合作治理代替公權力的單一運作。這種交錯重疊的網(wǎng)絡治理模式可以大大降低政府大筆的財政支出，提高海洋生態(tài)治理綜合化效益。</p><p>　　（1）鞏固政府作為“管理者”角色的延續(xù)</p><p>　　在網(wǎng)絡治理結(jié)構中，合理界定和定位政府在海洋環(huán)境治理中的角色是非常重要的。多元化網(wǎng)絡治理模式一方面

52、否定政府在社會管理中的唯一權力核心的地位，強調(diào)海洋生態(tài)治理中心的多元化。另一方面還強調(diào)政府的重要地位，強調(diào)政府在海洋生態(tài)的管理網(wǎng)絡中，政府是各參與主體中“同輩中的長者”，主要承擔建立指導社會組織行為者行動的共同準則和確立有利于穩(wěn)定主要行為主體的大方向和行為準則的重任，是網(wǎng)絡線路的管理者、組織者，在網(wǎng)絡治理中扮演管理者的角色。</p><p>　?。?）促成企業(yè)作為“治理者”角色的轉(zhuǎn)變</p><

53、;p>　　在多元化的府際治理模式建立和政府大力轉(zhuǎn)變職能的大背景下，企業(yè)的主體地位得到了進一步體現(xiàn)，也激發(fā)了企業(yè)參與環(huán)保的積極性。我國《海洋環(huán)境保護法》明確規(guī)定：“排放污染物超過國家或者地方規(guī)定的污染物排放標準的企事業(yè)單位，依照國家規(guī)定繳納超標排污費，并負責治理?！保?4］。作為污染制造者，企業(yè)是政府管制的對象；作為環(huán)境保護者，企業(yè)又是政府依靠的力量。企業(yè)作為海洋環(huán)境管理的主體之一，它可以通過合同外包、特許經(jīng)營等“公私合作”的方式，

54、直接參與海洋環(huán)境保護工程項目的生產(chǎn)和服務；可以通過自身的技術改造，改變企業(yè)的污染行為，直接成為海洋環(huán)境的保護者；可以通過舉行環(huán)境公益活動，承擔起一定的社會責任，為公眾的海洋環(huán)境保護活動提供資金和人力等方面的支持。</p><p>　　（3）接受公眾作為輿論“監(jiān)督者”角色的形成</p><p>　　積極引導公眾輿論監(jiān)督。這對最初階段非常重要，輿論監(jiān)督可以促使合作各方履行區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境責任，

55、以維持合作關系。海洋生態(tài)環(huán)境治理總存在外部性，對于強化監(jiān)督的一方不僅使自己受益，而且可以使其它合作者也受益；而如果其它合作者破壞合作規(guī)則，會使遵守規(guī)則的一方的努力結(jié)果大打折扣。在這種情況下，對于合作規(guī)則能否貫徹執(zhí)行非常重要，合作能否維持一去，一方面依賴各方的信譽，另一方面要加強監(jiān)督。對于監(jiān)督機制尚不健全的初級階段，公眾輿論監(jiān)督顯得非常重要。</p><p>　?。ㄈ┨嵘H入海流域的治理方式</p>

56、<p>　　基于長三角地區(qū)跨海域治理過程中，江河攜帶污染物入海和陸源入海排污口排污仍是影響長三角近岸海域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的主要原因。我們可以借鑒從外國城市治理河流的具體措施中總結(jié)一些經(jīng)驗和方法，結(jié)合我國現(xiàn)行的行政治理機制，來彌補長三角兩省一市的地方政府在治理入海流域過程中存在的不科學的治理方式：</p><p>　　表5：國際城市河流治理方式情況［15］</p><p>　　把握

57、區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理的關鍵問題是如何合作才能達到治理入海流域的最佳效果。通過借鑒國際入海流域環(huán)境治理的經(jīng)驗、以經(jīng)濟為依托，在現(xiàn)有的海洋生態(tài)環(huán)境保護合作基礎上逐步擴大范圍、層層深入是長三角區(qū)域環(huán)境合作的基本路徑。因此對所有排海的路源排污口和污染物實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，在重點海域?qū)嵤┖Ｓ颦h(huán)境目標控制、陸源排污入?？偭靠刂啤⒑Ｓ蛉萘靠偭靠刂坪秃Ｑ螽a(chǎn)業(yè)排污總量控制，協(xié)調(diào)海陸污染物排放總量控制，把實現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境目標與區(qū)域經(jīng)濟建設結(jié)合起來，將海洋環(huán)境

58、污染控制與陸源污染治理并重，從而控制污染物入海的有序和適度，科學有效地充分利用海洋自凈能力這個天然環(huán)境資源，為長三角地區(qū)現(xiàn)階段的社會經(jīng)濟發(fā)展，特別是沿海經(jīng)濟發(fā)展提供污水排海出路［14］。</p><p>　?。ㄋ模﹦?chuàng)新府際海洋生態(tài)環(huán)境管理手段</p><p>　　通過對長三角近海海域采用總體規(guī)劃調(diào)控、水文環(huán)境監(jiān)測、海洋工程監(jiān)管、入海源頭控制、聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)察等手段，強化跟蹤監(jiān)管機制，切實有效提

59、高長三角近海海域的海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管工作績效。</p><p>　　一是強化總體規(guī)劃調(diào)控。以資源環(huán)境容量調(diào)控跨界海域開發(fā)強度，強化海洋功能區(qū)劃和海島保護利用規(guī)劃管理，進一步規(guī)范涉海項目的規(guī)劃、審批、建設、監(jiān)管和評估，優(yōu)化沿海產(chǎn)業(yè)空間布局，逐步建立起海洋生態(tài)環(huán)境保護倒閉產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的剛性機制。二是完善水文監(jiān)測體系。例如浙江省目前已對錢塘江、甬江等六大主要入海河流實行流域水質(zhì)全程監(jiān)測，對全省34個入海排污口實施

60、監(jiān)測（對其中12個重點入海排污口實施了特征污染物監(jiān)測及臨近海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測）?！笆濉逼陂g，要進一步加快海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系建設，擴大監(jiān)控范圍，提高監(jiān)測能力，逐步實現(xiàn)主要入海河口和各類省級以上海洋保護區(qū)的監(jiān)測全覆蓋，努力做到“海域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況與演變趨勢、主要海洋污染源的狀況和潛在的海洋生態(tài)環(huán)境風險”三個清楚。三是加強府際信息交流。例如2002 年，浙江的嘉興與江蘇的蘇州就建立了邊界水污染防治制度和水環(huán)境信息通報機制，有效的緩解了兩

61、個城市之間的區(qū)域污染矛盾。四是強化聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管。例如浙江省繼續(xù)開展“海盾”、“碧?！钡葘ｍ椔?lián)合執(zhí)法行動，重點監(jiān)控海洋采砂、傾廢、修造船和圍填海等涉海項目，依法嚴處破壞海洋資源、環(huán)境的各種違法行為。五是建立經(jīng)濟補償和</p><p>　?。ㄎ澹┙∪H海洋環(huán)境管理法律法規(guī)</p><p>　　任何行政主體都不是孤立的，各級政府處于動態(tài)變化中，在不同的角色中謀求發(fā)展空間，政府間秩序的構建是權力

62、關系的權衡定位［16］。法政框架下的政府間平等對話是必要的，法律上必須限定行政主體的責任與使命，此舉將推動政府間合作治理良性互動。</p><p>　　一是國家層面的法律規(guī)范。國家立法首先應打破行政區(qū)劃的束縛，對已經(jīng)成型或基本成型的區(qū)域（如長三角）給予法律上的確認，對區(qū)域海洋環(huán)境事務的權利范圍、職責、運作機制等予以規(guī)范，只有在法律地位上明確海洋行政管理部門監(jiān)督管理海洋環(huán)境保護的職能，才能收到事半功倍的成效。例如，

63、我國《海洋環(huán)境保護法》第七條第二款規(guī)定：“毗鄰重點海域的有關沿海省、自治區(qū)、直轄市人民政府及行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門，可以建立海洋環(huán)境保護區(qū)域合作組織，負責實施重點海域區(qū)域性海洋環(huán)境保護規(guī)劃、海洋環(huán)境污染的防治和海洋生態(tài)保護工作［17］。二是要促進各區(qū)域之間的海洋環(huán)境協(xié)同治理，消除地區(qū)性壁壘，為跨地區(qū)的合作行為提供法律依據(jù)。長三角府際可根據(jù)實際情況盡快落實《滬蘇浙長三角近海海洋生態(tài)環(huán)境保護與建設合作協(xié)議》，并通過各地方人大的一致確認

64、，上升到地方法的高度，進一步發(fā)揮上海、江蘇、浙江二省一市海洋主管部門的優(yōu)勢，完善區(qū)域海洋環(huán)境管理的合作機制，為推進長三角經(jīng)濟區(qū)近海海域生態(tài)環(huán)境的保護而作出貢獻。</p><p><b>　?。蹍⒖嘉墨I］</b></p><p>　?。?］蔡英輝. 我國府際爭議的現(xiàn)狀、成因及其降解［D］.江蘇蘇州：蘇州大學,2008:1.</p><p>　　［

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66、/hygb/hjgb/webinfo/2008/01/1271382648930091.htm,2008.01.18.</p><p>　?。?］國家海洋局.中國海洋環(huán)境狀況公報［EB/OL］.</p><p>　　http://www.soa.gov.cn/soa/hygb/hjgb/webinfo/2009/02/1271382648927217.htm,2009.02.17.<

67、/p><p>　?。?］國家海洋局.中國海洋環(huán)境狀況公報［EB/OL］.</p><p>　　http://www.soa.gov.cn/soa/hygb/hjgb/webinfo/2010/06/1297643967120831.htm,2010.06.10.</p><p>　?。?］國家海洋局.中國海洋環(huán)境狀況公報［EB/OL］.</p><p

68、>　　http://www.soa.gov.cn/soa/hygb/hjgb/webinfo/2010/06/1305507673142596.htm,2011.05.16.</p><p>　　［8］黃一濤.基于府際治理的長三角流域環(huán)境有效治理研究［J］.中共杭州市委黨校學報，2008，（1）：88—93.</p><p>　?。?］楊愛平.論區(qū)域一體化下的區(qū)域間政府合作［J］.公

69、共管理學報，2009，（3）：67—70.</p><p>　?。?0］黃勝平,王勝. 長三角一體化與太湖水治理一體化［J］. 江南大學學報,2008,(4):61—62.</p><p>　?。?1］陳莉莉.論長三角海域生態(tài)合作治理：緣起及策略[J].生態(tài)經(jīng)濟,2011,(4)：168-171</p><p>　?。?2］崔鳳,趙晶晶. 長三角近海海洋環(huán)境管理立法

70、研究［J］.東方論壇,2008,(1):106—110.</p><p>　?。?3］Michae .D. Bradley. Human ecology and coastal-zone pollution［J］. D. Reidel Publishing Company,1972(1): 405-414.</p><p>　?。?4］管華詩，王曙光.海洋管理概論［M］.青島：中國海洋大學

71、出版社，2003：108—160.</p><p>　?。?5］陳志萱, 趙劍英, 張芝年等.經(jīng)濟日報［EB/OL］.</p><p>　　http://www.ce.cn/district/ztpd/2006/stdh/gcjj/200608/09/t20060809_8064377.shtml,2006.08.09.</p><p>　?。?6］A. A. Be

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