無(wú)錫市十三五

1、<p><b>　　無(wú)錫市“十三五”</b></p><p>　　土地利用專項(xiàng)規(guī)劃（2016-2020年）</p><p><b>　　無(wú)錫市國(guó)土資源局</b></p><p><b>　　二〇一六年九月</b></p><p><b>　　目 錄<

2、/b></p><p><b>　　第一章 前言1</b></p><p>　　1.1 規(guī)劃背景1</p><p>　　1.2 規(guī)劃依據(jù)5</p><p>　　1.3 規(guī)劃范圍6</p><p>　　1.4 規(guī)劃期限6</p><p>　　第二章 “十二

3、五”期間土地利用與評(píng)價(jià)7</p><p>　　2.1 “十二五”期間土地利用回顧與評(píng)價(jià)7</p><p>　　2.1.1 農(nóng)用地轉(zhuǎn)用趨勢(shì)得到有效控制7</p><p>　　2.1.2 建設(shè)用地“減增量”幅度明顯8</p><p>　　2.1.3 節(jié)約集約“雙提升”持續(xù)推進(jìn)8</p><p>　　2.1.4 指

4、標(biāo)落實(shí)及績(jī)效9</p><p>　　2.2 土地規(guī)劃實(shí)施管理改革與創(chuàng)新的主要經(jīng)驗(yàn)13</p><p>　　2.2.1 規(guī)劃管理層面13</p><p>　　2.2.2 服務(wù)管理創(chuàng)新層面15</p><p>　　2.2.3 執(zhí)法創(chuàng)新層面16</p><p>　　2.2.4 機(jī)制創(chuàng)新層面17</p>

5、<p>　　2.3 當(dāng)前土地利用存在的問題18</p><p>　　2.3.1 耕地保護(hù)形勢(shì)依然嚴(yán)峻18</p><p>　　2.3.2 土地開發(fā)強(qiáng)度觸及建設(shè)用地天花板19</p><p>　　2.3.3 建設(shè)用地產(chǎn)出效益有待進(jìn)一步提升21</p><p>　　2.3.4 保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)生態(tài)環(huán)境壓力較大23<

6、/p><p>　　2.4 節(jié)約集約用地潛力分析23</p><p>　　2.4.1 農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力巨大24</p><p>　　2.4.2 低效工業(yè)用地開發(fā)有待加強(qiáng)24</p><p>　　2.4.3 盤活存量用地大有可為24</p><p>　　第三章 “十三五”土地利用新形勢(shì)26</p>

7、<p>　　3.1 “一帶一路”建設(shè)與土地利用26</p><p>　　3.2 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)與土地利用27</p><p>　　3.3 新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與土地利用27</p><p>　　3.4 生態(tài)文明建設(shè)與土地利用28</p><p>　　3.5 蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)與土地利用29</p><p&

8、gt;　　3.6 “強(qiáng)富美高”新江蘇建設(shè)與土地利用29</p><p>　　第四章 協(xié)調(diào)土地利用與“強(qiáng)富美高”新無(wú)錫建設(shè)31</p><p>　　4.1 土地利用與經(jīng)濟(jì)強(qiáng)31</p><p>　　4.2 土地利用與百姓富34</p><p>　　4.3 土地利用與環(huán)境美36</p><p>　　4.4 土地

9、利用與社會(huì)文明程度高37</p><p>　　4.5 土地利用與“強(qiáng)富美高”新無(wú)錫38</p><p>　　第五章 基于環(huán)境負(fù)荷的用地需求預(yù)測(cè)40</p><p>　　5.1 基于環(huán)境負(fù)荷的用地需求預(yù)測(cè)思路40</p><p>　　5.2 環(huán)境負(fù)荷現(xiàn)狀與預(yù)測(cè)41</p><p>　　5.2.1 環(huán)境負(fù)荷的歷

10、史與現(xiàn)狀分析41</p><p>　　5.2.2 環(huán)境負(fù)荷的預(yù)測(cè)與分析43</p><p>　　5.3 環(huán)境負(fù)荷經(jīng)濟(jì)承載力測(cè)算46</p><p>　　5.3.1 單位GDP二氧化硫排放分析46</p><p>　　5.3.2 基于單位GDP二氧化硫排放量預(yù)測(cè)47</p><p>　　5.3.3 經(jīng)濟(jì)承載力測(cè)

11、算47</p><p>　　5.4 基于經(jīng)濟(jì)承載力的建設(shè)用地需求分析49</p><p>　　5.4.1 單位建設(shè)用地的GDP產(chǎn)出預(yù)測(cè)49</p><p>　　5.4.2 不同情景下對(duì)建設(shè)用地的訴求50</p><p>　　5.4.3 基于環(huán)境負(fù)荷的土地利用調(diào)控措施51</p><p>　　第六章 “十三五

12、”期間土地利用目標(biāo)與任務(wù)53</p><p>　　6.1 戰(zhàn)略目標(biāo)制定的指導(dǎo)思想與原則53</p><p>　　6.1.1 指導(dǎo)思想53</p><p>　　6.1.2 基本原則53</p><p>　　6.2 “十三五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)與分析54</p><p>　　6.3 “十三五”土地利用總體戰(zhàn)略目標(biāo)

13、56</p><p>　　6.3.1 耕地保護(hù)目標(biāo)56</p><p>　　6.3.2 基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)56</p><p>　　6.3.3 建設(shè)用地規(guī)模目標(biāo)56</p><p>　　6.4 土地利用戰(zhàn)略任務(wù)57</p><p>　　6.4.1 土地利用生態(tài)化57</p><p>　　

14、6.4.2 工業(yè)用地集約化58</p><p>　　6.4.3 建設(shè)用地減量化59</p><p>　　6.4.4 用地管理精細(xì)化59</p><p>　　第七章 建設(shè)用地減量化任務(wù)與途徑62</p><p>　　7.1 “十三五”建設(shè)用地減量化目標(biāo)62</p><p>　　7.1.1 建設(shè)用地減量化的壓力

15、分析62</p><p>　　7.1.2 建設(shè)用地減量化的目標(biāo)分解64</p><p>　　7.1.3建設(shè)用地減量化目標(biāo)的分解方案65</p><p>　　7.2 建設(shè)用地減量化路徑66</p><p>　　7.2.1 因地施策，不同區(qū)域的建設(shè)用地減量化路線66</p><p>　　7.2.2 探索農(nóng)村宅基地

16、退出用途生態(tài)化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村減總量67</p><p>　　7.2.3 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，提升土地盤活利用水平68</p><p>　　7.2.4 推進(jìn)多規(guī)融合，盤活存量用地69</p><p>　　7.2.5 探索城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)減增量71</p><p>　　第八章 土地利用政策與管理制度創(chuàng)新73</p>

17、;<p>　　8.1 產(chǎn)業(yè)用地政策創(chuàng)新73</p><p>　　8.1.1 制定差別化產(chǎn)業(yè)用地政策73</p><p>　　8.1.2 探索支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)用地政策73</p><p>　　8.1.3 建立跨部門的產(chǎn)業(yè)用地協(xié)調(diào)管理機(jī)制74</p><p>　　8.1.4 完善產(chǎn)業(yè)用地用途變更機(jī)制74</p>

18、;<p>　　8.1.5 推行基于土地節(jié)約集約利用成效的產(chǎn)業(yè)用地獎(jiǎng)懲機(jī)制75</p><p>　　8.1.6 根據(jù)產(chǎn)業(yè)更替演變規(guī)律完善產(chǎn)業(yè)用地的相關(guān)利用標(biāo)準(zhǔn)75</p><p>　　8.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)精明收縮76</p><p>　　8.3 農(nóng)村“三塊地”改革政策創(chuàng)新76</p><p>　　8.3.1 農(nóng)村土地征收

19、77</p><p>　　8.3.2 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市77</p><p>　　8.3.3 農(nóng)村宅基地制度改革78</p><p>　　8.4 “四全”服務(wù)模式79</p><p>　　8.5 “產(chǎn)城融合”土地利用79</p><p>　　8.6 “供給側(cè)改革”土地計(jì)劃管理制度創(chuàng)新80</p&

20、gt;<p>　　第九章 規(guī)劃實(shí)施保障措施82</p><p>　　9.1 健全耕地保護(hù)責(zé)任制，守住耕地保護(hù)紅線82</p><p>　　9.2 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)共同責(zé)任82</p><p>　　9.3 探索“多規(guī)融合”，強(qiáng)化一張藍(lán)圖管控82</p><p>　　9.4 完善“四全模式”，提升管理服務(wù)水平83<

21、;/p><p>　　9.5 建立綜合考評(píng)制度，促進(jìn)土地資源集約利用83</p><p>　　第十章 規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)85</p><p>　　10.1 評(píng)價(jià)原則85</p><p>　　10.2 評(píng)價(jià)依據(jù)86</p><p>　　10.3 評(píng)價(jià)范圍及期限86</p><p>　　10.4

22、 生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀評(píng)價(jià)87</p><p>　　10.4.1 水環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀87</p><p>　　10.4.2 大氣境質(zhì)量現(xiàn)狀87</p><p>　　10.4.3 主要污染物排放情況88</p><p>　　10.4.5 生態(tài)環(huán)境總體狀況88</p><p>　　10.5 與相關(guān)規(guī)劃的環(huán)境協(xié)調(diào)性分析89&

23、lt;/p><p>　　10.6 規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與分析91</p><p>　　10.6.1 土地利用環(huán)境影響因子識(shí)別91</p><p>　　10.6.2 環(huán)境影響評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與目標(biāo)值92</p><p>　　10.6.3 規(guī)劃環(huán)境影響分析94</p><p>　　10.7 規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論與對(duì)策措

24、施96</p><p>　　10.7.1 評(píng)價(jià)結(jié)論96</p><p>　　10.7.2 對(duì)策與措施97</p><p><b>　　第一章 前言</b></p><p>　　“十三五”時(shí)期是無(wú)錫高水平全面建成小康社會(huì)的決勝階段和積極探索開啟基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)新征程的重要階段，是建設(shè)“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)、百姓富、環(huán)境美、社會(huì)

25、文明程度高”新無(wú)錫的重要時(shí)期，也是無(wú)錫市全面融入國(guó)家“一帶一路”戰(zhàn)略和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，加快推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展新高地、全面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、切實(shí)提升生態(tài)文明水平、進(jìn)一步增強(qiáng)長(zhǎng)三角區(qū)域性中心城市地位，打造成為國(guó)內(nèi)一流、具有國(guó)際影響力的制造業(yè)強(qiáng)市的主要時(shí)期。土地資源作為支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的空間載體，對(duì)其進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃與利用將是保障無(wú)錫市經(jīng)濟(jì)社會(huì)沿既定軌道持續(xù)健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)與前提。因此，在無(wú)錫市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十三五

26、”規(guī)劃綱要的指引下，結(jié)合無(wú)錫市土地利用新的階段性特征和土地利用新變化、新形勢(shì)，系統(tǒng)謀劃“十三五”期間土地利用戰(zhàn)略與目標(biāo)，科學(xué)編制并有效實(shí)施無(wú)錫市“十三五”土地利用專項(xiàng)規(guī)劃具有重大意義和深遠(yuǎn)影響。無(wú)錫市“十三五”土地利用專項(xiàng)規(guī)劃將是無(wú)錫市“十三五”期間土地利用的戰(zhàn)略安排，是以土地利用保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。</p><p><b>　　1.1 規(guī)劃背景</b></p>&l

27、t;p>　　當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)處在發(fā)展階段轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期和轉(zhuǎn)入新一輪發(fā)展的常態(tài)期，我們的發(fā)展理念、發(fā)展理論、發(fā)展模式以及發(fā)展的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等都將發(fā)生重大變化。在這樣的背景下，無(wú)錫市“十三五”土地利用將面臨新形勢(shì)、新要求和新挑戰(zhàn)。</p><p>　　一是耕地及基本農(nóng)田保護(hù)理念更加突出由數(shù)量管理向數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)并重轉(zhuǎn)變，同時(shí)積極探索耕地輪作休耕制度。</p><p>　　保護(hù)耕地作為我國(guó)的一項(xiàng)基

28、本國(guó)策，是關(guān)系我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略問題，也是我國(guó)土地利用與管理中一個(gè)恒久的要義。黨的十八大以來(lái)，國(guó)家就落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度提出了“確保實(shí)有耕地面積基本穩(wěn)定”、“實(shí)行耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量保護(hù)并重”等新的更高要求。習(xí)近平總書記在2015年5月指出，“要像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地”，并強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)決防止占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱地的現(xiàn)象?！崩羁藦?qiáng)總理對(duì)永久基本農(nóng)田劃定作重要批示強(qiáng)調(diào)：“扎緊耕地保護(hù)的籬笆，筑牢國(guó)家糧食安全的基石”。國(guó)土資源

29、部先后下發(fā)了《關(guān)于強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2014〕18號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步做好永久基本農(nóng)田劃定工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2014〕128號(hào)）等政策文件，落實(shí)劃定永久基本農(nóng)田、強(qiáng)化優(yōu)質(zhì)耕地管控的要求。無(wú)錫市則相應(yīng)要求，“補(bǔ)充耕地由農(nóng)林部門牽頭進(jìn)行質(zhì)量評(píng)定，確保符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件符合性評(píng)價(jià)指標(biāo)與要求。同時(shí)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目建成后，還要開展不少于5年的跟蹤管理”。汪泉市長(zhǎng)更是將“堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，全力保護(hù)耕地資源”放在

30、了國(guó)土資源工作“四個(gè)堅(jiān)持”的第一位。同時(shí)，耕地及基本農(nóng)田也是重要的生態(tài)要素，“十二五”期間無(wú)錫市</p><p>　　二是土地利用規(guī)劃更加注重深化生態(tài)文明建設(shè)，努力構(gòu)建山水林田湖生命共同體。</p><p>　　黨的十八大報(bào)告首次將生態(tài)文明與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)一并列為五大建設(shè)主題，生態(tài)文明建設(shè)被提升至前所未有的高度。隨后黨的十八屆三中全會(huì)又提出“山水林田湖生命共同體是生態(tài)文明建設(shè)的根本

31、所在”、十八屆四中全會(huì)、中央環(huán)保工作會(huì)議等又進(jìn)一步明確“要緊緊圍繞建設(shè)美麗中國(guó)、深化生態(tài)文明體制改革，加快生態(tài)文明制度建設(shè)，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。為貫徹落實(shí)生態(tài)保護(hù)到國(guó)土空間，環(huán)保部頒布了《國(guó)家生態(tài)保護(hù)紅線——生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南（試行）》，推進(jìn)了國(guó)土空間的功能分區(qū)，從規(guī)劃源頭上強(qiáng)化了土地資源生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。2015年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，要求“到2020年，構(gòu)建起由自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國(guó)土空間

32、開發(fā)保護(hù)制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度等八項(xiàng)制度構(gòu)成的生態(tài)文明制度體系，推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力走向社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代?！睙o(wú)錫層面，《關(guān)于建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意見（試行）》的頒布實(shí)施標(biāo)志著生態(tài)文明建設(shè)在無(wú)錫也上升到新的高度。從土地利用規(guī)劃的角度來(lái)看，這要求無(wú)錫市“十三五”土地利用專項(xiàng)規(guī)劃需進(jìn)一步融入生態(tài)文明建設(shè)理念，通過土地利用結(jié)構(gòu)、</p><p>　　三是土地資源利

33、用更加強(qiáng)調(diào)全面厲行節(jié)約集約，探索建設(shè)用地減量化實(shí)現(xiàn)路徑，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量與強(qiáng)度雙控。</p><p>　　從國(guó)家層面看，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視資源節(jié)約集約利用，提出了“節(jié)約優(yōu)先”的發(fā)展戰(zhàn)略。習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上指出：“要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的穩(wěn)步提升，將提高建設(shè)用地利用效率作為重要著力點(diǎn)，嚴(yán)格控制增量，努力盤活存量，逐步優(yōu)化結(jié)構(gòu)，切實(shí)提升效率，全面促進(jìn)建設(shè)用地集約化利用?！薄秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-

34、2020年）》中明確要求將“節(jié)約集約用地作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵和核心任務(wù)”。國(guó)土資源部進(jìn)一步加大推進(jìn)土地利用方式轉(zhuǎn)變力度，先后出臺(tái)了《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》（國(guó)土資源部令第61號(hào)）、《關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》（國(guó)土資發(fā)〔2014〕119號(hào)）等政策文件，全面落實(shí)用地的節(jié)約集約控管。從無(wú)錫來(lái)看，2014年10月，無(wú)錫市政府印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建節(jié)約用地“1236”戰(zhàn)略布局實(shí)施意見的通知》，制定了無(wú)錫市土地資源節(jié)約集約利用的3大目

35、標(biāo)、6項(xiàng)任務(wù)和19項(xiàng)具體政策。2015年編制并下發(fā)了《無(wú)錫市城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)工作方案》，要求對(duì)全市城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用展開評(píng)價(jià)工作，同時(shí)開展了閑置土地專項(xiàng)治理、工業(yè)用地情況摸底調(diào)查等一系列節(jié)約集約用地工作。2015年9月江蘇省國(guó)土資源</p><p>　　四是土地資源管理更加強(qiáng)化規(guī)劃管控，強(qiáng)調(diào)向改進(jìn)土地調(diào)控機(jī)制方向發(fā)展。</p><p>　　為健全和完善與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的土

36、地調(diào)控體系，國(guó)土資源部在2014年提出了土地管控的三個(gè)要點(diǎn)，即健全規(guī)劃體系、落地劃定“紅線”、強(qiáng)化供應(yīng)調(diào)節(jié)。這就要求土地利用總體規(guī)劃及其調(diào)整完善要進(jìn)行理念的轉(zhuǎn)變，由“保障型規(guī)劃”向“保護(hù)型規(guī)劃”轉(zhuǎn)變，由“增量型規(guī)劃”向“存量型規(guī)劃”轉(zhuǎn)變，由“指標(biāo)型規(guī)劃”向“空間管控型規(guī)劃”轉(zhuǎn)變，通過土地利用總體規(guī)劃的調(diào)整完善推進(jìn)“多規(guī)融合”機(jī)制探索，協(xié)調(diào)“三條紅線”劃定，研究差別化的用地政策，推動(dòng)土地利用計(jì)劃管理方式轉(zhuǎn)變。無(wú)錫市當(dāng)前正在積極安排部署“多

37、規(guī)融合”工作，落實(shí)“多規(guī)融合”將成為無(wú)錫未來(lái)各項(xiàng)規(guī)劃的一項(xiàng)重要工作。這要求無(wú)錫市“十三五”土地利用專項(xiàng)規(guī)劃需探索開展“多規(guī)融合”工作，進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃的管控效用，創(chuàng)新完善土地調(diào)控機(jī)制。</p><p>　　五是土地制度改革更加重視保障農(nóng)民權(quán)益，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。</p><p>　　十八大以來(lái)，黨中央對(duì)“三農(nóng)”問題給予了較之以往更高的關(guān)注，城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化被認(rèn)定為解決“三農(nóng)”問

38、題的根本途徑。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。2014年中共中央一號(hào)文件確定了開展村莊人居環(huán)境整治、推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、加快推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等重點(diǎn)工作。2015年中央一號(hào)文件對(duì)土地制度改革進(jìn)行了部署和要求，提出“始終把維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民土地權(quán)益作為改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，土地制度改革必須保證農(nóng)民的利益不受損”。無(wú)錫市在土地制度改革中探索出的“四全”服務(wù)模式、“雙置換”政策

39、等均有效響應(yīng)了保障農(nóng)民權(quán)益，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)共同繁榮的目標(biāo)要求。在這樣的背景下，無(wú)錫市“十三五”土地利用專項(xiàng)規(guī)劃也應(yīng)立足于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，相關(guān)政策機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)強(qiáng)化農(nóng)民權(quán)益優(yōu)先。</p><p>　　六是突出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板。</p><p>　　“十三五”期間，無(wú)錫市需從土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)入手，優(yōu)化存量、引導(dǎo)增量、主動(dòng)減量，努力增加有效供給，提高全要素生產(chǎn)率

40、。一是推動(dòng)化解過剩產(chǎn)能，著力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。重點(diǎn)是加快培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動(dòng)能、推動(dòng)核心技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展、有效化解過剩產(chǎn)能、積極拓展市場(chǎng)空間。二是推動(dòng)化解房地產(chǎn)庫(kù)存，引導(dǎo)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展。重點(diǎn)是積極化解非住宅商品房庫(kù)存、推動(dòng)“三創(chuàng)”載體清理、全面推行住房保障貨幣化、加大合理住房消費(fèi)支持。三是推動(dòng)實(shí)施債務(wù)管控，著力防范化解風(fēng)險(xiǎn)。重點(diǎn)是創(chuàng)新企業(yè)融資方式、加強(qiáng)政府性債務(wù)管控、優(yōu)化金融資源配置、切實(shí)維護(hù)金融安全。四是推動(dòng)降低企業(yè)成本，著力提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

41、重點(diǎn)是降低企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、降低企業(yè)用工成本、降低企業(yè)水電氣等要素價(jià)格成本、降低企業(yè)融資成本、降低制度性交易成本。五是推動(dòng)補(bǔ)強(qiáng)發(fā)展短板，著力擴(kuò)大有效供給。重點(diǎn)是加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進(jìn)社會(huì)民生保障、提升開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、加大生態(tài)環(huán)境綜合治理、全力推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧。</p><p><b>　　1.2 規(guī)劃依據(jù)</b></p><p>　　本規(guī)劃的編制依據(jù)主要包括國(guó)家相關(guān)的法律

42、法規(guī)、國(guó)家政策、行政規(guī)章和規(guī)范性文件、相關(guān)依法組織開展并公布的規(guī)劃或調(diào)查評(píng)價(jià)成果等。主要有：</p><p>　　（1）《中華人民共和國(guó)土地管理法》</p><p>　?。?）《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》</p><p>　　（3）《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》</p><p>　?。?）《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》</p>

43、<p>　　（5）《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》</p><p>　?。?）《基本農(nóng)田保護(hù)條例》</p><p>　?。?）《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》（國(guó)務(wù)院令559號(hào)）</p><p>　　（8）《土地利用總體規(guī)劃編制審批規(guī)定》</p><p>　?。?）《江蘇省土地管理?xiàng)l例》</p><p>　　（1

44、0）《江蘇省土地利用總體規(guī)劃管理辦法》</p><p>　　（11）《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》</p><p>　?。?2）《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》</p><p>　　（13）《關(guān)于印發(fā)<編制環(huán)境影響報(bào)告書的規(guī)劃的具體范圍>（試行）、<編制環(huán)境影響篇章或說(shuō)明的規(guī)劃的具體范圍>（試行）的通知》（環(huán)發(fā)2004年98

45、號(hào)）</p><p>　?。?4）市（地）級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程（TD/T 1023-2010）</p><p>　　（15）《蘇南現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)規(guī)劃》</p><p>　?。?6）《無(wú)錫市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》</p><p>　　（17）《無(wú)錫市城市總體規(guī)劃（2001-2020年）》</p><

46、;p>　?。?8）《無(wú)錫市主體功能區(qū)實(shí)施計(jì)劃（2014-2020）》</p><p>　?。?9）《無(wú)錫市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》</p><p>　?。?0）《無(wú)錫市積極參與國(guó)家“一帶一路”戰(zhàn)略的三年行動(dòng)計(jì)劃（2015-2017年）》</p><p>　　（21）《無(wú)錫市實(shí)施長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略的三年行動(dòng)計(jì)劃（2015-2017年）》</

47、p><p>　?。?2）《關(guān)于以智能化綠色化服務(wù)化高端化為引領(lǐng)全力打造無(wú)錫現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展新高地的意見》</p><p>　?。?3）《關(guān)于深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略建設(shè)蘇南國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)三年行動(dòng)計(jì)劃（2015-2017）》</p><p>　　（24）《中國(guó)共產(chǎn)黨無(wú)錫市第十二屆委員會(huì)第九次全體會(huì)議決議》</p><p><b>　　1.

48、3 規(guī)劃范圍</b></p><p>　　本規(guī)劃覆蓋無(wú)錫市行政轄區(qū)，包括梁溪區(qū)、錫山區(qū)、惠山區(qū)、濱湖區(qū)、新吳區(qū)等5個(gè)區(qū)和江陰市、宜興市等2個(gè)縣級(jí)市，土地總面積4627.46平方公里。</p><p><b>　　1.4 規(guī)劃期限</b></p><p>　　本規(guī)劃基期為2015年，規(guī)劃期限為2016-2020年。</p>

49、<p>　　第二章 “十二五”期間土地利用與評(píng)價(jià)</p><p>　　“十二五”期間，無(wú)錫市以全省最少的人均耕地，實(shí)現(xiàn)了全省最高的土地利用綜合效益、地均GDP和人均GDP，探索了“四全模式”管理創(chuàng)新，以及建設(shè)用地減增量、土地違法零增長(zhǎng)、土地流轉(zhuǎn)“長(zhǎng)租短約”、耕地保護(hù)“四位一體”等新型機(jī)制。但同時(shí)，無(wú)錫市面臨的耕地及基本農(nóng)田保護(hù)壓力、建設(shè)用地總量增量態(tài)勢(shì)、土地生態(tài)環(huán)境等問題依然突出。</p&g

50、t;<p>　　2.1 “十二五”期間土地利用回顧與評(píng)價(jià)</p><p>　　2014年，無(wú)錫市土地總面積462745.79公頃（694.12萬(wàn)畝），人均面積1.07畝（以常住人口計(jì)，下同）。其中，農(nóng)用地218338.81公頃（327.51萬(wàn)畝），占全市土地總面積的47.18%；建設(shè)用地148228.45公頃（222.34萬(wàn)畝），占32.03%；未利用地96178.53公頃（144.27萬(wàn)畝），占2

51、0.78%。</p><p>　　2.1.1 農(nóng)用地轉(zhuǎn)用趨勢(shì)得到有效控制</p><p>　　2014年，全市耕地面積116063.55公頃（174.10萬(wàn)畝），占農(nóng)用地的53.16%。園地面積20667.01公頃（31.00萬(wàn)畝），占農(nóng)用地的9.47%，主要為果園、茶園和其它園地。林地面積36030.71公頃（54.05萬(wàn)畝），占農(nóng)用地的16.50%。其它農(nóng)用地面積45577.47公頃（

52、68.37萬(wàn)畝），占農(nóng)用地的20.87%。此外，全市還有牧草地1.05畝。農(nóng)用地結(jié)構(gòu)如圖2-1。</p><p>　　圖2-1 2014年無(wú)錫市農(nóng)用地結(jié)構(gòu)</p><p>　　“十二五”期間無(wú)錫市批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用年均2.70萬(wàn)畝，相當(dāng)于“十一五”期間年均3.85萬(wàn)畝的70%；其中“十二五”期間批準(zhǔn)占用耕地年均1.89萬(wàn)畝，只相當(dāng)于“十一五”期間年均2.91萬(wàn)畝的64.95%。尤其是2012

53、年以來(lái)，隨著無(wú)錫市用地計(jì)劃規(guī)模的縮減，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用面積呈逐年減小趨勢(shì)，2014年降至近10年來(lái)最低點(diǎn)。</p><p>　　圖2-2 無(wú)錫市歷年批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用面積 單位：萬(wàn)畝</p><p>　　2.1.2 建設(shè)用地“減增量”幅度明顯</p><p>　　2014年，無(wú)錫市建設(shè)用地總面積148228.45公頃（222.34萬(wàn)畝）。從建設(shè)用地增長(zhǎng)過程來(lái)看，2014年

54、建設(shè)用地總面積雖然比2010年增加了7785.50公頃（11.68萬(wàn)畝），年均增長(zhǎng)率1.36%，但與“十一五”期間無(wú)錫市建設(shè)用地年均增長(zhǎng)4.27%相比明顯放緩，較好實(shí)現(xiàn)了建設(shè)用地“減增量”，為下一步建設(shè)用地“減總量”探索積累了經(jīng)驗(yàn)。從建設(shè)用地結(jié)構(gòu)變化來(lái)看，“十二五”期間居民點(diǎn)及工礦用地，交通運(yùn)輸用地和水利設(shè)施用地三類用地占建設(shè)用地總面積的比例由87:12:1調(diào)整為86:13:1，建設(shè)用地結(jié)構(gòu)較穩(wěn)定，變化不明顯。</p>&

55、lt;p>　　2.1.3 節(jié)約集約“雙提升”持續(xù)推進(jìn)</p><p>　　“十二五”期間，無(wú)錫市單位建設(shè)用地GDP產(chǎn)出水平總體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，連年位列全省前列，2014年達(dá)到了5.54億元/平方公里。2013年6月，無(wú)錫市被國(guó)土資源部評(píng)為“全國(guó)國(guó)土資源節(jié)約集約模范市”，2014年又被授予“江蘇省國(guó)土資源節(jié)約集約模范縣（市）創(chuàng)建工作優(yōu)秀組織獎(jiǎng)”。在省委省政府“雙提升”行動(dòng)計(jì)劃框架下，無(wú)錫逐步將節(jié)地戰(zhàn)略由“局部調(diào)

56、整”向“頂層設(shè)計(jì)”轉(zhuǎn)變，構(gòu)建了節(jié)約用地“1236”戰(zhàn)略布局，明確了3大目標(biāo)6項(xiàng)任務(wù)19項(xiàng)具體政策，全面引領(lǐng)嚴(yán)格保護(hù)資源和節(jié)約集約利用資源的發(fā)展“新常態(tài)”。</p><p>　　2.1.4 指標(biāo)落實(shí)及績(jī)效</p><p>　?。?）糧食安全貢獻(xiàn)突出，基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，但耕地保護(hù)仍面臨較大壓力</p><p>　　《無(wú)錫市“十二五”土地利用專項(xiàng)規(guī)劃》中要求，“十二五

57、”規(guī)劃期內(nèi)，無(wú)錫市耕地保有量不少于121305.0公頃（181.96萬(wàn)畝），基本農(nóng)田保護(hù)面積穩(wěn)定在109880.0公頃（164.82萬(wàn)畝）。到2014年，無(wú)錫市基本農(nóng)田保護(hù)面積為110626.67公頃，完成了基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)。但由于無(wú)錫市總體上仍處于快速城市化發(fā)展時(shí)期，加之經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的漸進(jìn)性，建設(shè)占用耕地現(xiàn)象仍普遍存在，截至2014年底，全市耕地面積為116063.55公頃（174.10萬(wàn)畝），如不加33293.28公頃（49.9

58、4萬(wàn)畝）的可調(diào)整地類，則耕地保有量任務(wù)難以完成。</p><p>　　表2-1 耕地和基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)完成情況 單位：公頃</p><p>　　（2）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)突出，但建設(shè)用地控制指標(biāo)“赤字”</p><p>　　根據(jù)測(cè)算，“十二五”期間無(wú)錫市新增建設(shè)用地產(chǎn)出平均達(dá)到了30.98億元/平方公里，可見建設(shè)用地為全市經(jīng)濟(jì)快速平穩(wěn)發(fā)展提供了重要的基礎(chǔ)支撐作用。然而，

59、2014年無(wú)錫市建設(shè)用地總面積已達(dá)到148228.45公頃（222.34萬(wàn)畝），超過《無(wú)錫市“十二五”土地利用專項(xiàng)規(guī)劃》中要求的“十二五”規(guī)劃期間，無(wú)錫市建設(shè)用地總規(guī)?？刂圃?32026.2公頃（198.04萬(wàn)畝），同時(shí)也超過了《無(wú)錫市土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》規(guī)定的到2020年全市建設(shè)用地總量控制在147429.7公頃（221.14萬(wàn)畝）的要求。</p><p>　　從表2-2可知，到201

60、4年末，無(wú)錫市建設(shè)用地已超過2020年規(guī)劃預(yù)期798.75公頃，從另一方面說(shuō)明了無(wú)錫市經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)高速發(fā)展對(duì)于建設(shè)用地的需求量大，規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)控制實(shí)施難度大。</p><p>　　表2-2 建設(shè)用地控制目標(biāo)實(shí)施情況 單位：公頃</p><p>　?。?）土地利用綜合效益全省最高，但生態(tài)效益有待加強(qiáng)</p><p>　　土地利用綜合效益是衡量土地利用水平的一項(xiàng)重

61、要指標(biāo)，從社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益三個(gè)方面著手，建立土地利用效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，利用改進(jìn)熵值法來(lái)確定各指標(biāo)權(quán)重，構(gòu)建土地利用綜合效益的評(píng)價(jià)模型[-]。通過地級(jí)市間的橫向?qū)Ρ龋治鰺o(wú)錫市土地利用的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益。</p><p>　　指標(biāo)體系中涉及的經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)據(jù)、土地利用數(shù)據(jù)主要來(lái)源于2013年江蘇省土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，2014年《江蘇統(tǒng)計(jì)年鑒》及各地級(jí)市的統(tǒng)計(jì)年鑒。通過計(jì)算可分別得出土地利用的綜合效

62、益及社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益（圖2-3、2-4）。從圖2-3可見，2013年無(wú)錫市的土地利用綜合效益得分為0.0827，位居全省首位，與蘇州市并處于第一梯隊(duì)。然而通過計(jì)算也反映出無(wú)錫土地利用的綜合效益雖然高于蘇州，但在人均耕地面積、單位面積農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)值等指標(biāo)方面均低于蘇州。</p><p>　　表2-3 2013年江蘇省土地利用效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系</p><p>　　圖2-3 201

63、3年江蘇省土地利用綜合效益評(píng)價(jià)</p><p>　　從分效益來(lái)看，在土地利用的社會(huì)效益方面，無(wú)錫市在江蘇省排名第二。但其中人均耕地面積僅為0.27畝，不僅低于常州的0.48畝，而且遠(yuǎn)低于江蘇省的0.87畝，這成為無(wú)錫市土地利用社會(huì)效益排名次于常州的主要原因；在土地利用的經(jīng)濟(jì)效益方面，無(wú)錫市遠(yuǎn)高于蘇州、常州及省內(nèi)其它城市，如地均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值指標(biāo)，無(wú)錫為11.19萬(wàn)元/畝，是江蘇省的3.04倍；在土地利用的生態(tài)效益方

64、面，無(wú)錫市得分低于南京、鎮(zhèn)江、南通、鹽城，生態(tài)效益成為無(wú)錫土地利用綜合效益的短板。因此在今后的規(guī)劃中，要將生態(tài)效益提升作為重點(diǎn)，保證森林覆蓋率不降低、同時(shí)加強(qiáng)生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)力度、減少農(nóng)田化肥的施用，提升生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價(jià)值。</p><p>　　圖2-4 2013年江蘇省土地利用社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益評(píng)價(jià)</p><p>　　2.2 土地規(guī)劃實(shí)施管理改革與創(chuàng)新的主要經(jīng)驗(yàn)</p>

65、<p>　　“十二五”期間，無(wú)錫市國(guó)土資源局針對(duì)土地規(guī)劃實(shí)施管理中出現(xiàn)的一系列問題，通過不斷的實(shí)踐探索，在規(guī)劃管理、服務(wù)管理創(chuàng)新、執(zhí)法創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新等層面積累了大量的成功經(jīng)驗(yàn)，而這些經(jīng)驗(yàn)在“十三五”土地利用專項(xiàng)規(guī)劃中值得學(xué)習(xí)借鑒和進(jìn)一步發(fā)展完善。</p><p>　　2.2.1 規(guī)劃管理層面</p><p>　?。?）構(gòu)建國(guó)土管理地理信息平臺(tái)，支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“大數(shù)據(jù)”決策

66、。國(guó)土資源管理是一項(xiàng)復(fù)雜的工作。一方面，土地資源本身包含了用途、面積、權(quán)屬、質(zhì)量、位置等眾多信息，土地資源管理數(shù)據(jù)量十分龐大；另一方面，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，人類需求的擴(kuò)張與有限的土地資源之間的矛盾日益加劇，土地資源利益訴求居高不下，違法用地現(xiàn)象極為普遍，導(dǎo)致國(guó)土管理顧此失彼。面對(duì)這樣的難題，無(wú)錫市國(guó)土局從2010年開始就尤其重視國(guó)土資源的信息化建設(shè)，并始終把信息化建設(shè)放在引領(lǐng)地位，以信息化引領(lǐng)國(guó)土資源管理現(xiàn)代化，先后建成了“一張

67、圖”、數(shù)字城市地理空間框架、天地圖等，從而達(dá)到了數(shù)據(jù)資源、政務(wù)辦公、綜合監(jiān)管、公共服務(wù)的無(wú)縫對(duì)接，實(shí)現(xiàn)了在同一個(gè)平臺(tái)上進(jìn)行行政管理、文件傳輸交換、統(tǒng)計(jì)分析、在線查詢、電子文件歸檔等操作，建成了國(guó)土資源檔案云查詢。當(dāng)前，通過國(guó)土管理信息化框架與平臺(tái)建設(shè)，無(wú)錫國(guó)土資源管理信息化的硬件設(shè)施逐步完善，基礎(chǔ)保障能力實(shí)現(xiàn)了跨越；核心數(shù)據(jù)基本健全，科學(xué)決策支撐能力實(shí)現(xiàn)了跨越；制度體系基本成形，信息化規(guī)范程度實(shí)現(xiàn)了跨越。</p><

68、p>　?。?）全面開展工業(yè)用地調(diào)查，支撐“產(chǎn)業(yè)強(qiáng)市”戰(zhàn)略。當(dāng)前無(wú)錫市土地開發(fā)強(qiáng)度高達(dá)32.03%，居全省第一。如果按照《無(wú)錫市主體功能區(qū)實(shí)施計(jì)劃》規(guī)定的到2020年土地開發(fā)強(qiáng)度不超過33%，未來(lái)6年無(wú)錫市建設(shè)用地總量空間僅剩67164.91畝，將面臨巨大的土地資源約束，這就倒逼無(wú)錫市必須轉(zhuǎn)變觀念，從現(xiàn)有的存量建設(shè)用地中去挖掘空間。而盤活存量的第一步就是必須夯實(shí)國(guó)土資源工作根基，徹底摸清全市存量建設(shè)用地家底。因此，2014年起根據(jù)市

69、委市政府的統(tǒng)一部署，無(wú)錫市經(jīng)信委、國(guó)土局、商務(wù)局牽頭開展了全市范圍的工業(yè)用地調(diào)查工作，提請(qǐng)市政府辦公室印發(fā)了《工業(yè)性用地調(diào)查工作方案》，詳細(xì)規(guī)定調(diào)查內(nèi)容、組織分工、方法步驟等，市國(guó)土局還在工作方案框架下，統(tǒng)一制定并下發(fā)了《工業(yè)用地調(diào)查技術(shù)方案》，明確了工業(yè)用地調(diào)查建庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)、建庫(kù)方法、外業(yè)核查要求，為各地開展工業(yè)用地調(diào)查提供指導(dǎo)性規(guī)范。通過實(shí)地調(diào)查、走訪企業(yè)、與相關(guān)部門對(duì)接等工作，初步構(gòu)建出了一個(gè)囊括工業(yè)企業(yè)、建設(shè)用地和工業(yè)園區(qū)的龐大數(shù)據(jù)

70、庫(kù)，每個(gè)企業(yè)都形成一張用地效益清單，每個(gè)數(shù)據(jù)都落在相應(yīng)的地塊上，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目-用地-產(chǎn)出的實(shí)時(shí)關(guān)聯(lián)。同時(shí)，建成了工業(yè)用地績(jī)效管理平臺(tái)，初</p><p>　?。?）編制低效用地再開發(fā)規(guī)劃，推進(jìn)“1236”戰(zhàn)略實(shí)施。為進(jìn)一步提升節(jié)約集約用地水平，促進(jìn)無(wú)錫市經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，無(wú)錫市國(guó)土局根據(jù)《關(guān)于構(gòu)建節(jié)約用地“1236”戰(zhàn)略布局的實(shí)施意見》（錫政發(fā)〔2014〕151號(hào)）、《無(wú)錫市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)實(shí)施方案》（錫政辦發(fā)

71、〔2015〕62號(hào)），提出各市、區(qū)必須充分利用地籍調(diào)查、工業(yè)用地調(diào)查和可利用資源調(diào)查成果，對(duì)符合要求需要列入城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用的地塊認(rèn)真調(diào)查，建立城鎮(zhèn)低效用地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)。在此基礎(chǔ)之上，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，會(huì)同相關(guān)部門及市土地儲(chǔ)備中心科學(xué)編制城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃。城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃以再開發(fā)單元為單位，每一個(gè)納入專項(xiàng)規(guī)劃的擬改造地塊為一個(gè)再開發(fā)單元。編制城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)，按照“突出重點(diǎn)、先

72、易后難、分步推進(jìn)”原則，同步制定年度實(shí)施計(jì)劃。城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃完成編制并取得市規(guī)劃局初審意見后，由市國(guó)土局遞交市土地儲(chǔ)備管理委員會(huì)辦公室會(huì)議審核報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施，同時(shí)抄送江蘇省國(guó)土資源廳備案。通過低效用地再開發(fā)規(guī)劃的編制，使得低效用地再開發(fā)更具科學(xué)性和權(quán)威性，更有利于提升全市的節(jié)約集</p><p>　?。?）倒逼實(shí)施建設(shè)用地“增量減量”，積極推進(jìn)農(nóng)村區(qū)域“總量減量”。人多地少是無(wú)錫一個(gè)不可回避的

73、市情。目前無(wú)錫市人均耕地水平不及全省平均水平的三分之一，而與之相對(duì)應(yīng)的是無(wú)錫當(dāng)前土地開發(fā)強(qiáng)度卻為全省最高。全省國(guó)土資源工作會(huì)議已明確，未來(lái)新增建設(shè)用地計(jì)劃將實(shí)行差別化管理，像無(wú)錫這樣開發(fā)強(qiáng)度偏高的城市用地計(jì)劃指標(biāo)削減幅度只增不減。因此，無(wú)錫市必須跳出傳統(tǒng)依靠資源發(fā)展的慣性思維和路徑依賴，用地轉(zhuǎn)型調(diào)整勢(shì)在必行，實(shí)施建設(shè)用地“減量化”已是形勢(shì)所迫。在這樣的背景下，無(wú)錫市國(guó)土局提出了堅(jiān)持內(nèi)涵發(fā)展，統(tǒng)籌做好地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善、永久基本農(nóng)田劃

74、定等工作，劃定城市開發(fā)邊界、生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局，將無(wú)錫未來(lái)發(fā)展納入建設(shè)用地“減量化”的軌道。“減量化”按照“先減增量，再減總量”的原則進(jìn)行，通過嚴(yán)格控制用地規(guī)模和土地開發(fā)強(qiáng)度（到2020年土地開發(fā)強(qiáng)度控制在33%以內(nèi)），進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)土空間布局（嚴(yán)格劃定城市發(fā)展邊界和生態(tài)保護(hù)紅線，逐步減少新增建設(shè)用地，不斷加大土地整治和存量用地盤活力度，生態(tài)用地適當(dāng)增加，新增用地與盤活用地相掛鉤）和顯著提升用地效益（在“

75、十二五”時(shí)期，全市單位GD</p><p>　　2.2.2 服務(wù)管理創(chuàng)新層面</p><p>　　首創(chuàng)國(guó)土管理“四全”服務(wù)模式，全面提升國(guó)土管理創(chuàng)新能力。2014年，無(wú)錫市國(guó)土局首創(chuàng)“全流程優(yōu)化審批、全區(qū)域便民服務(wù)、全業(yè)務(wù)網(wǎng)上辦理、全節(jié)點(diǎn)效能監(jiān)管”的服務(wù)新模式，即“四全”服務(wù)模式。隨后在全省國(guó)土資源系統(tǒng)和全市各級(jí)機(jī)關(guān)推廣“四全”模式，同時(shí)以“四全”模式為典型代表的簡(jiǎn)政放權(quán)流程再造經(jīng)驗(yàn)做法被

76、中宣部、中央教育實(shí)踐活動(dòng)辦公室列為重大典型，進(jìn)行集中宣傳?？偨Y(jié)無(wú)錫市國(guó)土資源“四全”服務(wù)模式，主要有四個(gè)方面的成功經(jīng)驗(yàn)：一是抓住了行政審批改革的核心。通過破除區(qū)域、層級(jí)、業(yè)務(wù)、流程等多重壁壘，促進(jìn)行政審批的連貫暢通。二是進(jìn)一步提高了行政審批服務(wù)效能?！八娜狈?wù)模式以“一張圖”工程為基礎(chǔ)，加快了文件流轉(zhuǎn)速度，提升了部門和層級(jí)間的合作效能，實(shí)現(xiàn)了流程環(huán)節(jié)的實(shí)時(shí)監(jiān)控。三是有利于規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、強(qiáng)化源頭反腐。“四全”服務(wù)模式通過業(yè)務(wù)流程壓縮，優(yōu)

77、化三級(jí)事權(quán)分配，實(shí)行窗口統(tǒng)一收發(fā)，縮小了濫用職權(quán)的空間，從源頭上強(qiáng)化了反腐倡廉。四是極大提高了服務(wù)對(duì)象的滿意度?！八娜狈?wù)模式為服務(wù)對(duì)象提供一條龍的便捷服務(wù)，基本實(shí)現(xiàn)了“始于服務(wù)對(duì)象需求，終于服務(wù)對(duì)象滿意”的目標(biāo)。</p><p>　　無(wú)錫市“四全”服務(wù)模式運(yùn)行以來(lái)，受到了社會(huì)各界廣泛好評(píng)。2014年10月20日，央視《新聞聯(lián)播》利用近2分鐘的時(shí)長(zhǎng)報(bào)道了“四全”服務(wù)模式。與此同時(shí)，《人民日?qǐng)?bào)》、《新華日?qǐng)?bào)》、《

78、中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》等數(shù)十家中央級(jí)和省級(jí)主流媒體，在頭版頭條或顯著位置對(duì)“四全”服務(wù)模式進(jìn)行了深度報(bào)道和解讀，肯定和宣傳無(wú)錫國(guó)土行政審批改革做法。國(guó)土資源部黨組書記、部長(zhǎng)姜大明，省委常委、副省長(zhǎng)徐鳴等領(lǐng)導(dǎo)都作出重要批示，學(xué)習(xí)借鑒“四全”模式的經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)行政審批制度改革。國(guó)土資源部王世元副部長(zhǎng)專程來(lái)無(wú)錫調(diào)研，認(rèn)為“四全”服務(wù)模式有很深的內(nèi)涵，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程、便民工程、陽(yáng)光工程，是一場(chǎng)革命。江蘇省國(guó)土資源廳專門下發(fā)《江蘇省國(guó)土資源廳關(guān)于加快推廣

79、國(guó)土資源“四全”服務(wù)模式的通知》，積極推進(jìn)“四全”服務(wù)模式在全省國(guó)土資源系統(tǒng)的推廣。</p><p>　　2.2.3 執(zhí)法創(chuàng)新層面</p><p>　　（1）探索耕地毀壞鑒定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，使破壞耕地處罰有據(jù)可依。耕地保護(hù)始終是國(guó)土資源管理的重中之重，然而人為對(duì)耕地資源的毀壞現(xiàn)象卻屢禁不止。雖然土地管理法對(duì)破壞耕地行為有相關(guān)處罰規(guī)定，但其標(biāo)準(zhǔn)模糊，實(shí)際操作困難。為更有效保護(hù)耕地資源，無(wú)錫市國(guó)土局

80、編制了《耕地毀壞的界定及其鑒定方法研究——以無(wú)錫市為例》的研究報(bào)告，對(duì)耕地毀壞的內(nèi)涵界定與鑒定標(biāo)準(zhǔn)、耕地毀壞鑒定的資質(zhì)單位確定、耕地毀壞鑒定的工作程序確定等進(jìn)行了系統(tǒng)研究，并根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》對(duì)耕地造成大量毀壞所做的解釋，結(jié)合無(wú)錫實(shí)際情況，形成了《無(wú)錫市耕地毀壞鑒定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，將耕地毀壞的類型分為固化毀壞、壓損毀壞、挖損毀壞、污染毀壞和其他毀壞等5個(gè)一級(jí)類，對(duì)每個(gè)類型耕地毀壞程度的

81、鑒定進(jìn)行了詳細(xì)的說(shuō)明與界定，這為耕地毀壞定罪提供了明確的量刑標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，對(duì)提高耕地保護(hù)效率具有重要促進(jìn)作用。</p><p>　　（2）建立土地監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制，確保違法用地零增長(zhǎng)。為提升土地資源管理成效，無(wú)錫市國(guó)土局從執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制入手，通過實(shí)踐探索，提出建立了土地監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制。市政府每年初向各市（區(qū)）政府（管委會(huì)）下達(dá)年度土地管理目標(biāo)任務(wù)，實(shí)施耕地保護(hù)責(zé)任履行情況年度檢查機(jī)制，并將耕地和基本農(nóng)田保護(hù)納入領(lǐng)導(dǎo)

82、干部離任審計(jì)。各地政府嚴(yán)格落實(shí)第一責(zé)任，指導(dǎo)、督促和協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)的土地管理工作，繼續(xù)深入開展全國(guó)節(jié)約集約模范市（縣）活動(dòng)、省土地執(zhí)法模范市（縣）活動(dòng)，形成依法管地、高效用地的良好氛圍。始終保持違法用地查處的高壓態(tài)勢(shì)，嚴(yán)厲打擊各類違法用地行為，綜合運(yùn)用警示約談、公開曝光、掛牌督辦以及暫停建設(shè)用地報(bào)批、土地招拍掛等手段，加大監(jiān)管力度。嚴(yán)格落實(shí)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》、《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》和《江蘇省黨政領(lǐng)導(dǎo)干

83、部違反土地管理規(guī)定行為責(zé)任追究暫行辦法》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)因不履行或者不正確履行法定職責(zé)，致使土地管理秩序混亂，造成嚴(yán)重后果的，根據(jù)“黨政同責(zé)”原則，嚴(yán)格追究黨政主要領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。同時(shí)，落實(shí)綜合執(zhí)法監(jiān)管體系，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目用地監(jiān)管，嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地，凡是</p><p>　　2.2.4 機(jī)制創(chuàng)新層面</p><p>　?。?）探索農(nóng)地改革路徑，創(chuàng)新“長(zhǎng)租短約”農(nóng)村建設(shè)用

84、地流轉(zhuǎn)模式。為保證城市發(fā)展用地需求，無(wú)錫市提出了一般產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地原則上通過盤活存量用地來(lái)解決的方案。而如何盤活存量用地，無(wú)錫市各地進(jìn)行了大量的摸索和實(shí)踐。宜興市率先推行了“長(zhǎng)租短約”模式，即由村集體與用地單位簽訂土地使用權(quán)租賃合同，由國(guó)土部門、農(nóng)村集體土地組織、土地使用者在合同中約定租期，租金則由市政府公布指導(dǎo)價(jià)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)地域調(diào)整，用地單位每年支付給村集體租金。租賃期內(nèi)，租金每隔3-5年作出調(diào)整，調(diào)整幅度在20%以內(nèi)。通過“長(zhǎng)租短約”

85、這種模式，兼顧了流轉(zhuǎn)雙方的土地權(quán)益，一方面確保了土地使用者擁有長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地使用權(quán)，另一方面也保障了土地所有者的土地增值收益。通過這種方式盤活了集體建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)了集體土地資產(chǎn)的保值增值，不僅讓集體經(jīng)濟(jì)組織的腰包鼓起來(lái)，也給中小企業(yè)發(fā)展壯大創(chuàng)造了有利條件。</p><p>　　（2）構(gòu)建耕地保護(hù)“四位一體”管理模式，創(chuàng)新最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度。為進(jìn)一步加強(qiáng)耕地保護(hù)工作，無(wú)錫市國(guó)土局提出了“四位一體”的耕地保護(hù)管理模式

86、?！八奈灰惑w”的“一位”是確立核心地位，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任。即黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動(dòng)齊抓共管確立耕地保護(hù)的核心地位，層層落實(shí)強(qiáng)化管護(hù)措施，完善耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核評(píng)價(jià)體系；“二位”是優(yōu)化布局方位，發(fā)揮規(guī)劃管控。即強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的整體管控作用和土地利用年度計(jì)劃的方位引導(dǎo)作用，嚴(yán)格建設(shè)占用耕地審核，落實(shí)基本農(nóng)田永久保護(hù)，強(qiáng)化永久基本農(nóng)田對(duì)優(yōu)化城市用地空間的剛性約束作用；“三位”是統(tǒng)籌數(shù)質(zhì)定位，強(qiáng)化生態(tài)管護(hù)。即實(shí)現(xiàn)信

87、息化管理，圖數(shù)與實(shí)地一致，堅(jiān)守耕地?cái)?shù)量，完善耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)和監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)耕地質(zhì)量狀況和變化趨勢(shì)；“四位”是執(zhí)法監(jiān)管到位，嚴(yán)厲查處問責(zé)。即加強(qiáng)對(duì)違反規(guī)劃計(jì)劃擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中大量損壞耕地和基本農(nóng)田等違法行為的執(zhí)法檢查，充分發(fā)揮行政執(zhí)法監(jiān)管、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督作用，構(gòu)建全方位、多渠道、多關(guān)口、網(wǎng)絡(luò)化的耕地保護(hù)監(jiān)管體系，建立國(guó)土資源部門與法院、檢察、公安、監(jiān)察等多部門的聯(lián)動(dòng)協(xié)同機(jī)</p>

88、;<p>　　2.3 當(dāng)前土地利用存在的問題</p><p>　　通過上述分析可以發(fā)現(xiàn)，“十二五”期間，無(wú)錫市的土地利用有效支撐了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，對(duì)無(wú)錫的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和GDP的增長(zhǎng)做出了重要貢獻(xiàn)。無(wú)錫國(guó)土部門在土地規(guī)劃實(shí)施管理實(shí)際工作中總結(jié)和創(chuàng)新的一系列成功經(jīng)驗(yàn)為提升土地利用與管理效率提供了重要保障。但就無(wú)錫市經(jīng)濟(jì)社會(huì)與土地利用協(xié)調(diào)發(fā)展而言，當(dāng)前無(wú)錫市在土地利用中還存在一些問題值得去思考和解決。&l

89、t;/p><p>　　2.3.1 耕地保護(hù)形勢(shì)依然嚴(yán)峻</p><p>　　一是可調(diào)整地類比例偏高。2014年無(wú)錫市耕地面積為174.10萬(wàn)畝，若不加上可調(diào)整地類49.94萬(wàn)畝，已經(jīng)突破省政府下達(dá)的“十二五”期間194.31萬(wàn)畝耕地保有量目標(biāo)任務(wù)，也突破了《無(wú)錫市“十二五”土地利用專項(xiàng)規(guī)劃》提出的181.96萬(wàn)畝的目標(biāo)；二是基本農(nóng)田布局零散破碎。為達(dá)到規(guī)劃期末的基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)，無(wú)錫市除了將集

90、中連片的耕地劃入基本農(nóng)田外，還將符合條件的耕地見縫插針式地劃入了基本農(nóng)田，導(dǎo)致現(xiàn)狀基本農(nóng)田圖斑布局破碎、零亂；三是根據(jù)國(guó)家、省關(guān)于太湖水環(huán)境綜合治理的規(guī)定，以及無(wú)錫開展治理太湖保護(hù)水源“6699”行動(dòng)的要求，必須對(duì)沿太湖保護(hù)區(qū)開展退耕還湖、還林、還濕地和其他的整治工作。而目前太湖周邊1公里內(nèi)仍有5.23萬(wàn)畝耕地（含3.53萬(wàn)畝基本農(nóng)田）發(fā)揮著生態(tài)防護(hù)功能；四是土地污染和地下水超采影響耕地質(zhì)量。部分地區(qū)因地下水超量開采和土地污染，導(dǎo)致耕地

91、質(zhì)量嚴(yán)重下降。根據(jù)無(wú)錫市耕地質(zhì)量生態(tài)地球化學(xué)調(diào)查與等級(jí)評(píng)價(jià)結(jié)果，無(wú)錫市較差、差等的耕地面積約為26萬(wàn)畝，這部分耕地已不適宜種植糧食作物；五是耕地后備資源匱乏。耕地占補(bǔ)平衡異常艱難，全市除宜興市外其他各地區(qū)主要靠跨區(qū)（市）異地調(diào)劑指標(biāo)解決，加</p><p>　　2.3.2 土地開發(fā)強(qiáng)度觸及建設(shè)用地天花板</p><p>　　通過與南京、蘇州、常州等城市的比較，研究經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相似地區(qū)的

92、土地開發(fā)強(qiáng)度，可以為確定無(wú)錫市土地開發(fā)的合理強(qiáng)度提供借鑒。當(dāng)前，無(wú)錫市土地開發(fā)強(qiáng)度已達(dá)到32.03%，分別高出南京、蘇州、常州3.97、3.27和5.68個(gè)百分點(diǎn)，遠(yuǎn)高于全省20.8%平均水平（圖2-5）。</p><p>　　圖2-5 蘇錫常寧土地開發(fā)強(qiáng)度對(duì)比（2014年） 單位：公頃、%</p><p>　　而從無(wú)錫市內(nèi)部來(lái)看，土地開發(fā)強(qiáng)度空間分布不均衡。梁溪區(qū)高達(dá)89.60%，新吳

93、區(qū)次之，達(dá)到68.65%，宜興最低，僅19.76%，市區(qū)除濱湖開發(fā)強(qiáng)度較低外，惠山、新吳區(qū)、梁溪區(qū)均高于市區(qū)平均水平，錫山也已接近市區(qū)平均水平（圖2-6）。</p><p>　　圖2-6 2014年無(wú)錫市土地開發(fā)強(qiáng)度及單位建設(shè)用地產(chǎn)出</p><p>　　2014年，無(wú)錫市人均耕地面積0.27畝，這一水平已不足全省平均水平的三分之一（全省0.89畝）。與之相對(duì)應(yīng)的卻是高達(dá)32.03%的土

94、地開發(fā)強(qiáng)度，位居全省之首。如前所述，按照市政府確定的主體功能區(qū)規(guī)劃，到2020年全市建設(shè)空間須控制在229.06萬(wàn)畝左右，開發(fā)強(qiáng)度須控制在33%以內(nèi)。這意味著在剩余的6年時(shí)間，全市新增建設(shè)用地將不到6.72萬(wàn)畝，平均每年僅1.12萬(wàn)畝左右的新增用地空間。同時(shí)，國(guó)家大幅壓縮東部地區(qū)如長(zhǎng)三角、珠三角等城市群建設(shè)用地規(guī)模，這意味著無(wú)錫這樣開發(fā)強(qiáng)度偏高的城市新增資源會(huì)明顯削減，而正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展調(diào)整期的無(wú)錫，旺盛的用地需求在短時(shí)期內(nèi)難以化解。

95、</p><p>　　2.3.3 建設(shè)用地產(chǎn)出效益有待進(jìn)一步提升</p><p>　　“十二五”期間，無(wú)錫市單位建設(shè)用地GDP產(chǎn)出水平總體呈上升趨勢(shì)，年平均增長(zhǎng)率為7.06%，2014年已達(dá)到5.54億元/平方公里，比2005年的2.46億元/平方公里翻了一倍還多。然而通過縱向和橫向的對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，無(wú)錫市建設(shè)用地產(chǎn)出效益還存在較大的提升空間。</p><p>　　（

96、1）蘇錫常寧建設(shè)用地產(chǎn)出效益情況對(duì)比</p><p>　　從蘇錫常寧四地建設(shè)用地產(chǎn)出水平情況分析，無(wú)錫市產(chǎn)出水平總體高于南京、蘇州、常州，連年位列全省前列，但無(wú)錫單位建設(shè)用地GDP產(chǎn)出這一指標(biāo)與蘇州市水平在逐漸被拉近，2008年由于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)影響甚至略低于蘇州市。因此，無(wú)錫仍需從領(lǐng)先中找到危機(jī)感，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)以占用更少的土地創(chuàng)造更高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的目標(biāo)（圖2-7）。</p><p>　　圖2-7

97、蘇錫常寧歷年建設(shè)用地產(chǎn)出水平對(duì)比 單位：億元/平方公里</p><p>　?。?）與其他先進(jìn)地區(qū)對(duì)比</p><p>　　無(wú)錫市建設(shè)用地產(chǎn)出水平雖然在省內(nèi)領(lǐng)先，但與城鎮(zhèn)化程度較高的地區(qū)相比，還有較明顯差距。2014年，無(wú)錫市單位土地面積GDP產(chǎn)出1.77億元/平方公里，僅為深圳、上海、廣州的23.5%、62.8%和76.6%，可見提高產(chǎn)出水平的潛力還很大（見圖2-8）。</p>

98、;<p>　　圖2-8 無(wú)錫與其他先進(jìn)地區(qū)建設(shè)用地產(chǎn)出水平對(duì)比 單位：億元/平方公里</p><p>　?。?）內(nèi)部產(chǎn)出效益情況對(duì)比</p><p>　　由于各市、區(qū)在工業(yè)化發(fā)展階段、城鎮(zhèn)化發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上的不同和區(qū)域位置的差異，導(dǎo)致無(wú)錫市內(nèi)部各市、區(qū)建設(shè)用地產(chǎn)出效益呈現(xiàn)不均衡態(tài)勢(shì)。比如城區(qū)因開發(fā)程度高，新增建設(shè)用地空間較小的實(shí)際情況，倒逼其必須提高單位建設(shè)用地的產(chǎn)出

99、效益。2014年梁溪區(qū)每平方公里建設(shè)用地產(chǎn)出GDP達(dá)到15.10億元，而宜興市該指標(biāo)僅達(dá)到3.12億元。從市區(qū)范圍看，除新吳區(qū)和梁溪區(qū)外，錫山、惠山、濱湖區(qū)均低于市區(qū)平均水平，這也從側(cè)面反映了局部區(qū)域土地產(chǎn)出效益的提升潛力仍然很大。（詳見表2-4）</p><p>　　表2-4 無(wú)錫市各市（縣）、區(qū)建設(shè)用地產(chǎn)出效益水平對(duì)比 單位：億元/平方公里</p><p>　　2.3.4 保障經(jīng)濟(jì)

100、發(fā)展與保護(hù)生態(tài)環(huán)境壓力較大</p><p>　　雖然近年來(lái)無(wú)錫已開始重視轉(zhuǎn)型發(fā)展，但長(zhǎng)期以來(lái)傳統(tǒng)的高投入、高消耗、高增長(zhǎng)的工業(yè)化模式和粗放型的城市化發(fā)展模式，致使建設(shè)用地耗用太快，生態(tài)環(huán)境壓力增大，城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展日益受到資源環(huán)境約束。通過對(duì)無(wú)錫城市化、工業(yè)化發(fā)展進(jìn)程研究也表明，無(wú)錫經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是伴隨著城市建設(shè)用地快速擴(kuò)張的。而建設(shè)用地規(guī)模的高速增長(zhǎng)一方面帶來(lái)了SO2、CO2等氣體的過度排放，另一方面侵占了部分具有重要生

101、態(tài)功能的未利用地，存在未利用地面積出現(xiàn)萎縮現(xiàn)象，對(duì)生態(tài)環(huán)境和對(duì)可持續(xù)發(fā)展的造成了巨大挑戰(zhàn)。“十三五”期間，無(wú)錫市的GDP仍將維持在約7.5%的增長(zhǎng)速率，在城鎮(zhèn)發(fā)展邊界、永久基本農(nóng)田紅線、生態(tài)保護(hù)紅線的剛性約束下，無(wú)錫市土地利用在協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)中面臨較大壓力。</p><p>　　2.4 節(jié)約集約用地潛力分析</p><p>　　目前無(wú)錫高達(dá)32.03%的土地開發(fā)強(qiáng)度，已導(dǎo)致資源

102、環(huán)境承載力超過閾值，進(jìn)一步強(qiáng)化節(jié)約集約用地勢(shì)在必行。</p><p>　　2.4.1 農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力巨大</p><p>　　2014年，無(wú)錫市居民點(diǎn)及工礦用地占建設(shè)用地總面積的82.45%。其中，農(nóng)村居民點(diǎn)用地占40.43%，城市和建制鎮(zhèn)所占面積為42.02%。這顯然與全市74.47%的城鎮(zhèn)化水平有較大的偏差，城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重失衡現(xiàn)象。人均城鎮(zhèn)工礦用地面積135平方米，低于全省的

103、153平方米。而農(nóng)村人均用地則高達(dá)360平方米，遠(yuǎn)超全國(guó)80-120平方米。</p><p>　　圖2-9 2014年無(wú)錫市建設(shè)用地結(jié)構(gòu)圖</p><p>　　2.4.2 低效工業(yè)用地開發(fā)有待加強(qiáng)</p><p>　　工業(yè)用地增效潛力大。全市建設(shè)用地222.34萬(wàn)畝，工業(yè)用地已占開發(fā)規(guī)模的近三分之一（一般城市規(guī)劃15~25%）。一些企業(yè)生產(chǎn)方式還比較傳統(tǒng)，發(fā)展仍偏

104、重用增量資源，存在一定量的低效用地和閑置土地。無(wú)錫是工商業(yè)城市，工業(yè)始終是無(wú)錫的核心競(jìng)爭(zhēng)力，未來(lái)“十三五”期間，無(wú)錫還將致力打造新型工業(yè)化，成為面向世界的先進(jìn)制造業(yè)基地，而這其中工業(yè)用地潛力挖掘大有文章可做。</p><p>　　2.4.3 盤活存量用地大有可為</p><p>　　雖然2014年無(wú)錫市存量、增量使用占比已達(dá)6:4，全省領(lǐng)先，但從自身角度來(lái)看，盤活存量用地整體情況依然不容樂

105、觀，低效用地開發(fā)和閑置土地處置過程中面臨規(guī)劃、拆遷等一連串棘手問題。各市、區(qū)內(nèi)部節(jié)約集約用地水平也不均衡，局部區(qū)域挖潛空間較大。</p><p>　　截至2015年第二季度，省廳下達(dá)無(wú)錫市的2013-2014年城鎮(zhèn)村計(jì)劃未組卷報(bào)批面積670畝，列全省第8；下達(dá)無(wú)錫市2014年單獨(dú)選址計(jì)劃未組卷報(bào)批土地面積為914畝，列全省第7；下達(dá)無(wú)錫市2013-2014年城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)未組卷報(bào)批面積6636畝，列全省

106、第一。而根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，僅無(wú)錫市區(qū)現(xiàn)有可利用土地資源就達(dá)到8萬(wàn)畝，盤活存量用地大有可為。</p><p>　　第三章 “十三五”土地利用新形勢(shì)</p><p>　　“十三五”期間無(wú)錫的發(fā)展將緊密對(duì)接與響應(yīng)國(guó)家及江蘇省新常態(tài)下的相關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略。而土地利用是服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，因此，“十三五”期間無(wú)錫市的土地利用戰(zhàn)略與目標(biāo)的制定必須充分結(jié)合各個(gè)層面的發(fā)展戰(zhàn)略要求，準(zhǔn)確把握“十三五”的階段性

107、特征，認(rèn)清土地利用新形勢(shì)，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)。</p><p>　　3.1 “一帶一路”建設(shè)與土地利用</p><p>　　推進(jìn)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)，是黨中央、國(guó)務(wù)院根據(jù)全球形勢(shì)深刻變化，開創(chuàng)我國(guó)全方位對(duì)外開放新格局的重要戰(zhàn)略舉措。而開放正是無(wú)錫最重要的先行優(yōu)勢(shì)，過去30多年無(wú)錫的發(fā)展得益于開放，未來(lái)的發(fā)展也離不開開放。雖然無(wú)錫未在“一帶一路”的版圖范圍內(nèi)，但積極利用“

108、一帶一路”發(fā)展契機(jī)，仍然是無(wú)錫不斷鞏固開放優(yōu)勢(shì)、充分釋放開放紅利的必然選擇。無(wú)錫市政府因此制定了《關(guān)于無(wú)錫市積極參與國(guó)家“一帶一路”戰(zhàn)略的三年行動(dòng)計(jì)劃（2015—2017年）》，要求全方位推進(jìn)無(wú)錫與“一帶一路”沿線國(guó)家地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)貿(mào)產(chǎn)業(yè)、服務(wù)貿(mào)易、人文交流等領(lǐng)域的全面合作，力爭(zhēng)到2017年，在“一帶一路”沿線國(guó)家地區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目取得重要進(jìn)展，經(jīng)貿(mào)結(jié)構(gòu)取得明顯優(yōu)化，服務(wù)貿(mào)易取得顯著提升，人文交流取得重要突破，成為全省融入國(guó)家“一帶一路