風(fēng)險感知、社會學(xué)習(xí)和范式轉(zhuǎn)移-2003年以來突發(fā)性公共衛(wèi)生事件引發(fā)的政策變遷.pdf

1、改革開放30年以來，伴隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的急劇轉(zhuǎn)型，各種社會利益的分化也日趨嚴(yán)重，由此引發(fā)的對公共政策的辯論與關(guān)注對于我國貫徹和落實科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)社會主義和諧社會、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展也具有越來越重要的意義。目前我國正處在社會矛盾多發(fā)期，特別是在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，自2003年以來，SARS疫情、禽流感、手足口病、三鹿奶粉事件、甲型H1N1流感等突發(fā)性公共衛(wèi)生事件層出不窮，持續(xù)而深刻地曝露出我國公共衛(wèi)生領(lǐng)域的建設(shè)滯后、體系薄弱、投入不足

2、和資源分配不均等缺陷，更凸現(xiàn)出中央和地方各級政府在公共衛(wèi)生政策領(lǐng)域意識的淡漠、思維的傳統(tǒng)和政策網(wǎng)絡(luò)的封閉。由此，從突發(fā)性公共衛(wèi)生事件出發(fā)，反思社會風(fēng)險-公共危機的演化進(jìn)程，加快公共衛(wèi)生應(yīng)急管理機制建設(shè)，推動政府政策制定過程的開放化，促進(jìn)公共衛(wèi)生政策創(chuàng)新和范式轉(zhuǎn)移，從而有效地回應(yīng)各種新發(fā)疾病、藥品和食品等衛(wèi)生事件的挑戰(zhàn)，滿足人民群眾健康生活的需要，已經(jīng)成為我國各級政府在公共衛(wèi)生領(lǐng)域認(rèn)真面對和著力研究解決的優(yōu)先政策議題。
　　政策范式

3、是政治學(xué)家PeterHall提出的一個概念，用于解釋和說明政治生活中重大公共政策的調(diào)整和變遷。政策范式代表著政策制定者的知識框架和行動準(zhǔn)則，不僅支配著政策目標(biāo)的認(rèn)知與設(shè)定，還決定著政策工具的選擇與安排，對公共政策的制定具有決定性的影響。要實現(xiàn)政策范式的變遷，異常事件的出現(xiàn)及其累積效應(yīng)將是不可或缺的因素。因為這些事件會不斷消解現(xiàn)有政策范式的解釋力，在矛盾、沖突乃至災(zāi)難性的后果中宣告原有政策的失敗，并促發(fā)“社會學(xué)習(xí)”的過程。因此，本文從三個

4、關(guān)鍵環(huán)節(jié)研究自2003年SARS以來我國公共衛(wèi)生領(lǐng)域的政策變遷過程。第一，突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的社會風(fēng)險-公共危機演化機制。就范式轉(zhuǎn)變的觸發(fā)因素--異常事件而言，突發(fā)性公共衛(wèi)生事件在風(fēng)險感知的擴散上具有先天的優(yōu)勢。受害人群的廣泛性、身體損傷的直接性和心理傷害的長久性使得這個政策領(lǐng)域的異常事件往往會導(dǎo)致大規(guī)模的社會公共危機，并進(jìn)而觸發(fā)政策調(diào)整和變遷。研究在這個社會風(fēng)險-公共危機的演進(jìn)機制中政策決策者、民眾、大眾媒體和其他社會組織的政策網(wǎng)絡(luò)關(guān)

5、系和互動過程，是揭示我國公共衛(wèi)生政策調(diào)整乃至范式變遷的邏輯起點。第二，突發(fā)性公共衛(wèi)生事件引發(fā)的社會學(xué)習(xí)過程。社會學(xué)習(xí)是為了解決政策問題而進(jìn)行的對新理念的集體探尋，參與這個過程的不僅僅有政黨、政府官員、政策權(quán)威、專家學(xué)者，還有媒體、各種社會組織和普羅大眾。因此在這個過程中，國家-社會之間的理念流動實際上是整個政策網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，并且指導(dǎo)著最后的政策制定過程和具體內(nèi)容。這個學(xué)習(xí)的過程也是一個政策評估的過程，總是在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件宣告現(xiàn)

6、有政策的部分或者整體性失敗時，人們才會采用新的理念來指導(dǎo)和制定新的政策，并由此引發(fā)政策調(diào)整乃至范式變遷。第三，公共衛(wèi)生政策調(diào)整和范式轉(zhuǎn)移的內(nèi)在機制。2003年SARS疫情爆發(fā)以來，我國公共衛(wèi)生領(lǐng)域的政策調(diào)整是深刻而明顯的，這尤其體現(xiàn)在中央自2006年以來重新發(fā)起和推動的醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革之中。這種調(diào)整由突發(fā)性公共衛(wèi)生事件所引發(fā)，并經(jīng)歷社會學(xué)習(xí)的過程而逐漸深化。本文通過對公共衛(wèi)生政策調(diào)整內(nèi)容的分析，探討自2003年以來我國公共衛(wèi)生領(lǐng)域發(fā)生的

7、諸多政策變化能否歸結(jié)為政策范式的變遷，并具體說明其內(nèi)在的變化機理。
　　為此，本文引入了風(fēng)險社會強化、社會學(xué)習(xí)和歷史制度主義理論來補足政策范式的分析框架。在經(jīng)過對2003年的SARS案例與2009年的甲型H1N1流感案例的比較分析中，本文認(rèn)為自2003年以來我國在公共衛(wèi)生領(lǐng)域政策的調(diào)整是非常明顯的，這既包括Hall講的三個序列變化，即政策總體目標(biāo)和理念的變化、政策工具的調(diào)整和具體的政策設(shè)定，也包括政策制定過程本身的調(diào)整和變遷，即政

8、府嘗試社會學(xué)習(xí)和互動，并逐步推進(jìn)政策網(wǎng)絡(luò)的開放化。由此本文肯定了自2003年以來我國公共衛(wèi)生政策范式轉(zhuǎn)移正在發(fā)生過程之中。但是，這種轉(zhuǎn)移也不是一蹴而就的，其中既有漸進(jìn)的、連續(xù)性的政策變化，也有應(yīng)激式的、劇烈的政策范式變遷。但是，本文在分析中提出，對于政策權(quán)威核心自由轉(zhuǎn)換的需求在目前的政治環(huán)境和政府過程中不是輕易能夠得到滿足的，從而導(dǎo)致政府的社會學(xué)習(xí)機制不暢，動力不足，這也成為阻礙政策變遷和范式轉(zhuǎn)移的重要原因，因而需要通過進(jìn)一步的政治體制