城市管理綜合執(zhí)法問題綜述

1、我國城市管理綜合執(zhí)法研究綜述我國城市管理綜合執(zhí)法研究綜述摘要：摘要：我國城市管理綜合執(zhí)法理論研究較為缺乏，大多針對(duì)具體問題來探索我國城市管理綜合執(zhí)法發(fā)展方向。從現(xiàn)階段學(xué)界討論來看，我國城市管理綜合執(zhí)法問題集中在相關(guān)法制不完善、執(zhí)法程序失范、執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)不完善等方面。而我國城市管理綜合執(zhí)法路徑探索主要集中在建立執(zhí)法考評(píng)監(jiān)督機(jī)制、完善城市管理綜合執(zhí)法法律體系、完善行政體制，堅(jiān)持行政執(zhí)法原則等方面。關(guān)鍵詞：關(guān)鍵詞：城市管理綜合執(zhí)法法制建設(shè)法治

2、建設(shè)對(duì)于城市管理，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2013〕36號(hào)）文件“實(shí)現(xiàn)設(shè)市城市數(shù)字城管平臺(tái)全覆蓋，提升數(shù)字城管系統(tǒng)”，首次提及“城管”這一名稱。2013年11月12日十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次明確提出，要“理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”。從十八屆三中全會(huì)《決定》提出的“理順城管執(zhí)法體制”來看，不僅進(jìn)一步確認(rèn)了“城管”這一名稱，還進(jìn)一步確認(rèn)了城管的工作系執(zhí)法。20

3、14年10月23日十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”、“完善執(zhí)法程序，建立執(zhí)法全過程記錄制度”。城管執(zhí)法工作在推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府進(jìn)程中，特別是理順城管執(zhí)法體制方面，需加快進(jìn)程。同時(shí)，在國家大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的今天，城市管理在理順體制后要通過提高執(zhí)法和服務(wù)水平來加強(qiáng)。一、一、城市管理綜合執(zhí)法概念界定城市管理綜合執(zhí)法概念界定（一）城市管理內(nèi)涵唐亞玲認(rèn)

4、為城市管理是管理者依法采用各種手段，對(duì)城市生活的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和城市發(fā)展的演進(jìn)過程進(jìn)行有效的組織、協(xié)調(diào)、控制和指揮，推動(dòng)城市各系統(tǒng)正常有效運(yùn)轉(zhuǎn)，保障城市能夠發(fā)揮其功能，并能及時(shí)有效地解決城市發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新矛盾和新問題。[1]饒會(huì)林在《中國城市管理新論》一書中，將城市管理概念歸納為城市管理是指城市政府和其他有關(guān)機(jī)構(gòu)，為達(dá)到城市資源的最優(yōu)配置，促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展，不斷提高城市居民的生活質(zhì)量和水平，實(shí)現(xiàn)提高城市綜合效益的最終目的，而對(duì)城市

5、各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行的導(dǎo)引、規(guī)范、治理、經(jīng)營和服務(wù)等活動(dòng)。[2]馬彥琳、劉建平指出現(xiàn)代城市管理是多元的城市管理主體依法管理或參與管理城市地區(qū)公共事務(wù)的有效活動(dòng)，屬于公共管理范疇。[3]在綜合以上三種觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為現(xiàn)代城市管理從宏觀上看是以提高城市生活水平、改善城市整體功能為目標(biāo)，以城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境和生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的全過程為對(duì)象，合理配置和有效使用城市資源、推動(dòng)城市綜合效益長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的活動(dòng)。從微觀上看是對(duì)與城市規(guī)劃、建設(shè)相關(guān)聯(lián)的

6、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和社會(huì)公共事務(wù)的管理。本文中所說的城市管理，是指微觀層面上的執(zhí)法建設(shè)。（二）綜合執(zhí)法概念學(xué)界在討論綜合執(zhí)法概念時(shí)往往伴隨著相對(duì)集中行政處罰權(quán)。綜合執(zhí)法被納入行政法治的范疇始于《中華人民共和國行政處罰法》第16條的規(guī)定，最初的綜合執(zhí)法是指“相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度”，具體而言，是指“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)實(shí)際需要將若干個(gè)有關(guān)還有不少學(xué)者從行政法角度探討城市管理綜合執(zhí)法，其中不乏對(duì)相對(duì)

7、集中處罰權(quán)、自由裁量權(quán)的界定，以明細(xì)城市管理綜合執(zhí)法范圍。就相對(duì)集中處罰權(quán)而言，青鋒指出，行政處罰權(quán)的相對(duì)集中，是適當(dāng)?shù)?、相?duì)的集中，不是所有的、絕對(duì)的集中，因此，相對(duì)集中行政處罰權(quán)的法律本質(zhì)屬性，就是在不修改有關(guān)單行法律、法規(guī)規(guī)定的情況下，通過法律規(guī)定的方式，調(diào)整有關(guān)單行法律、法規(guī)規(guī)定的行政執(zhí)法主體。[11]姜紅旭認(rèn)為，相對(duì)集中行政處罰權(quán)包含四個(gè)方面的內(nèi)容：相對(duì)集中行政處罰權(quán)是對(duì)行政法律、法規(guī)的調(diào)整；集中的只是行政處罰權(quán)；是相對(duì)集中，

8、而不是絕對(duì)集中；集中行使的行政處罰權(quán)必須通過一定的法律程序取得；行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的主體必須是行政機(jī)關(guān)。[12]而代表當(dāng)前流行且大多數(shù)人都認(rèn)同的一種觀點(diǎn)是張伊寧指出的：行使相對(duì)集中處罰權(quán)的主體必須是行政機(jī)關(guān)，他們行使的處罰權(quán)必須符合法定程序，集中的處罰權(quán)只能是相對(duì)的而非絕對(duì)的集中。[13]就自由裁量權(quán)而言，我國學(xué)者的主要觀點(diǎn)主要有：王崛燦在《行政法概要》一書中給出了我國行政學(xué)界的第一個(gè)自由裁量的定義：“凡法律沒有詳細(xì)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在

9、處理具體事件時(shí)，可以依照自己的判斷采取適當(dāng)?shù)姆椒ǖ模亲杂刹昧康男姓胧??！绷_豪才從法律角度指出自由裁量權(quán)是在法律規(guī)定的條件下，行政機(jī)關(guān)根據(jù)其合理的判斷，決定作為或不作為，以及如何作為的權(quán)力。[14]姜明安的觀點(diǎn)代表了我國行政學(xué)界目前的主流意見，即“自由裁量是法律、法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)在行政管理中依據(jù)立法目的和公正合理的原則自行判斷行為的條件、自行選擇行為的方式和自由做出行政決定的權(quán)力?！盵15]總體來看，目前學(xué)術(shù)界對(duì)城市管理綜合執(zhí)法的理論

10、研究顯得非常單薄還有不少學(xué)者從行政法角度進(jìn)行探討，而各地在推進(jìn)城市管理綜合執(zhí)法改革過程中更多的是依賴實(shí)踐創(chuàng)，基于實(shí)證調(diào)研，對(duì)具體城市管理執(zhí)法問題進(jìn)行分析、總結(jié)，力求探尋我國城市管理綜合執(zhí)法發(fā)展道路。三、三、我國城市管理綜合執(zhí)法問題研究我國城市管理綜合執(zhí)法問題研究基于國內(nèi)學(xué)者對(duì)城市管理綜合執(zhí)法問題的研究，總體來看，我國城市管理綜合執(zhí)法問題集中在相關(guān)法制不完善、執(zhí)法程序失范、執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)不完善等方面。（一）行政執(zhí)法機(jī)制不健全王靜在其論文《城

11、市管理綜合執(zhí)法相關(guān)問題研究》中指出城市管理執(zhí)法問題在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下受行政部門“管理”本位行政傳統(tǒng)和執(zhí)法觀念的影響行政執(zhí)法權(quán)劃分過細(xì)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)過多、執(zhí)法成本高實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法或發(fā)生執(zhí)法空檔的問題。[16]陸哲學(xué)的《城市管理綜合執(zhí)法研究》中指出，我國長(zhǎng)期以來形成的專業(yè)執(zhí)法體制不僅使得行政執(zhí)法領(lǐng)域產(chǎn)生多頭執(zhí)法、職能交叉、執(zhí)法撓民等問題而且造成行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)膨脹、執(zhí)法效率低下、執(zhí)法成本高企。[17]張宇的《城市管理行政綜合執(zhí)法

12、研究》[18]中指出，城市管理綜合執(zhí)法問題主要表現(xiàn)在多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民等體制機(jī)制問題。全國的絕大部分城市的城市管理是在依據(jù)地方政府的紅頭文件執(zhí)法，依據(jù)的法律是1996年頒布的《行政處罰法》規(guī)定，缺乏城市管理方面的立法。周奮進(jìn)的認(rèn)為中指出，《行政處罰法》確立相對(duì)集中行政處罰權(quán)之后，許多城市相繼成立了城市管理行政執(zhí)法局和城市管理辦公室，形成了管理與執(zhí)法分立的城市管理體制。在這個(gè)體制下城市管理取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。但是，城市管理執(zhí)法缺少