推進(jìn)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)帶動(dòng)績(jī)效預(yù)算管理改革

1、一、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效預(yù)算所謂財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，就是指運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，依據(jù)一定的原則，對(duì)財(cái)政資金使用的綜合效果進(jìn)行評(píng)判（在公共財(cái)政下，財(cái)政資金使用不僅追求經(jīng)濟(jì)效益，還有更廣泛的政治、社會(huì)效益），并通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)找出財(cái)政支出決策和執(zhí)行中的問(wèn)題以及改進(jìn)的方向?？?jī)效預(yù)算在西方國(guó)家推行已有較長(zhǎng)時(shí)間，但對(duì)績(jī)效預(yù)算的涵義仍有不同的看法。世界銀行專家沙利文認(rèn)為，績(jī)效預(yù)算是一種以目標(biāo)為導(dǎo)向、以項(xiàng)目成本為衡量、以業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估為核心的預(yù)算體制，

2、具體來(lái)說(shuō)就是把資源分配的增加與績(jī)效的提高緊密結(jié)合的預(yù)算系統(tǒng)。澳大利亞把績(jī)效預(yù)算分成五個(gè)部分：政府要辦的事；配置預(yù)算資源；以結(jié)果為中心制定績(jī)效目標(biāo)；評(píng)價(jià)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)狀況的標(biāo)準(zhǔn)；評(píng)價(jià)績(jī)效的指標(biāo)體系?？梢钥闯?，澳大利亞是把績(jī)效預(yù)算歸結(jié)為政府行政活動(dòng)的資金支持體系的評(píng)價(jià)模式。國(guó)內(nèi)學(xué)者賈康等人認(rèn)為，績(jī)效預(yù)算是一種預(yù)算模式，包含著預(yù)算理念和預(yù)算過(guò)程的變化，而預(yù)算編制方法的變化只是績(jī)效預(yù)算實(shí)現(xiàn)方式所采用的手段。王延杰認(rèn)為，績(jī)效預(yù)算就是按照政府提供公共產(chǎn)品

3、和公共服務(wù)的績(jī)效狀況安排預(yù)算資金的預(yù)算組織形式和管理機(jī)制。其實(shí)質(zhì)是將政府行為績(jī)效與預(yù)算相掛鉤，并依據(jù)政府行為績(jī)效狀況安排預(yù)算收支。我們認(rèn)為，績(jī)效預(yù)算是以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理方式，強(qiáng)調(diào)以結(jié)果作為預(yù)算資源分配的依據(jù)，而不是按照投入或過(guò)程來(lái)分配資源?？?jī)效預(yù)算包括了從財(cái)政資金分配、管理、使用到評(píng)估的整個(gè)過(guò)程，涉及到政府運(yùn)作、公務(wù)人員的觀念轉(zhuǎn)變、法制氛圍等各個(gè)層面。通過(guò)績(jī)效預(yù)算不僅可以提高資金的使用效率，而且可以由此提高人員的辦事效率，以事帶人，

4、使各部門形成良性的激勵(lì)約束機(jī)制。二、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系是績(jī)效預(yù)算的核心內(nèi)容績(jī)效預(yù)算是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，主要包括政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系和組織管理體系三部分內(nèi)容。政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系是績(jī)效預(yù)算的基礎(chǔ)部分。政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系在績(jī)效預(yù)算中的作用：首先，政府績(jī)效分為政府行政總目標(biāo)、部門總目標(biāo)、部門目標(biāo)結(jié)構(gòu)、部門行政合規(guī)性、部門項(xiàng)目執(zhí)行情況五個(gè)部分。當(dāng)某個(gè)部門這五部分內(nèi)容規(guī)定清晰以后，部門預(yù)算的支出結(jié)構(gòu)和支出總額界定也就有了基本依據(jù)。其次

5、，政府績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)明的是政府各部門應(yīng)該和可能做到什么、做到何種程度、什么時(shí)候做完。因此，一旦政府績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)明確下來(lái)，支出預(yù)算的合理性也就相應(yīng)規(guī)定下來(lái)。再次，政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)本質(zhì)上指明的是從哪些方面衡量政府績(jī)效，當(dāng)政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)確定下來(lái)了，人們確定財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，也就可以把財(cái)政支出合理性指標(biāo)測(cè)定與政府行政效果對(duì)應(yīng)起來(lái)。建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的核心，就是把現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一些理念融入預(yù)算管理出了要求。二是研究制定了《廣東省

6、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)試行方案》，這是廣東省績(jī)效評(píng)價(jià)的指導(dǎo)性文件。三是研究制訂了績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)部協(xié)調(diào)工作制度、中介機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)工作管理辦法（試行）、自評(píng)報(bào)告復(fù)核程序、自評(píng)結(jié)果審核標(biāo)準(zhǔn)等一系列績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)工作規(guī)范，設(shè)計(jì)了績(jī)效評(píng)價(jià)工作流程圖、自評(píng)報(bào)告基礎(chǔ)表格和績(jī)效評(píng)價(jià)分析報(bào)告書等范本。四是建立專家評(píng)審制度和審核意見(jiàn)反饋制度。五是及時(shí)收集整理財(cái)政部、外省市以及廣東省各地市、各部門單位的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)《廣東省財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》進(jìn)行了補(bǔ)充完善

7、，為績(jī)效評(píng)價(jià)工作的全面實(shí)施打下良好基礎(chǔ)。此外，積極推進(jìn)廣東省績(jī)效評(píng)價(jià)立法工作，2005年正式向省法制辦提出了將《廣東省財(cái)政資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》作為2007—2010年立法計(jì)劃項(xiàng)目的建議。（三）建立自評(píng)、重點(diǎn)評(píng)價(jià)相結(jié)合的長(zhǎng)效機(jī)制。從2005年開(kāi)始，廣東省全面鋪開(kāi)了省級(jí)部門預(yù)算單位對(duì)財(cái)政支出項(xiàng)目資金使用情況進(jìn)行自我績(jī)效評(píng)價(jià)工作和財(cái)政部門對(duì)重大項(xiàng)目的綜合評(píng)價(jià)工作。每個(gè)部門預(yù)算單位對(duì)500萬(wàn)元以上項(xiàng)目或跨年度項(xiàng)目進(jìn)行自評(píng)，向財(cái)政部門提交自評(píng)報(bào)

8、告，財(cái)政部門對(duì)自評(píng)報(bào)告進(jìn)行復(fù)核審查和抽查。對(duì)重大項(xiàng)目，省財(cái)政廳會(huì)同有關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。自評(píng)工作經(jīng)過(guò)布置培訓(xùn)、自評(píng)、初審、專家復(fù)審、反饋意見(jiàn)、抽樣復(fù)核、重點(diǎn)評(píng)價(jià)、下達(dá)結(jié)論、內(nèi)部通報(bào)等9個(gè)階段，在177個(gè)自評(píng)項(xiàng)目中，評(píng)定了154個(gè)項(xiàng)目的績(jī)效結(jié)果：33個(gè)項(xiàng)目良好，54個(gè)項(xiàng)目好，61個(gè)項(xiàng)目一般，6個(gè)項(xiàng)目差，其余23個(gè)項(xiàng)目由于屬涉密工程及資金下達(dá)時(shí)間較晚等原因沒(méi)有形成評(píng)價(jià)結(jié)論。通過(guò)開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，形成了自我評(píng)價(jià)、自我監(jiān)督和外部評(píng)價(jià)、外部監(jiān)督

9、兩個(gè)層次相結(jié)合的評(píng)價(jià)監(jiān)管體系，各單位逐步樹(shù)立了績(jī)效觀念和責(zé)任意識(shí)，更加關(guān)注資金使用效果，請(qǐng)款用款更加慎重和規(guī)范。據(jù)統(tǒng)計(jì)，省級(jí)各單位2006年預(yù)算新增請(qǐng)款比2005年減少了30多億元。（四）探索開(kāi)展第三方評(píng)價(jià)，為績(jī)效評(píng)價(jià)注入活力。在2006年的10個(gè)重點(diǎn)評(píng)價(jià)項(xiàng)目中，選取了省教育廳“高校建設(shè)211工程”和省計(jì)生委“計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)經(jīng)費(fèi)”兩個(gè)社會(huì)關(guān)注度較高的項(xiàng)目，作為第三方評(píng)價(jià)試點(diǎn)項(xiàng)目，委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)。一是根據(jù)項(xiàng)目的不同性質(zhì)，選

10、取了有這方面專長(zhǎng)的研究所，借用專家的力量，實(shí)行第三方評(píng)價(jià)，確保開(kāi)展評(píng)價(jià)的可行性。二是與選取的研究所簽訂協(xié)議，規(guī)范實(shí)施評(píng)價(jià)的行為，明確實(shí)施評(píng)價(jià)的目標(biāo)，保證評(píng)價(jià)的質(zhì)量。三是要求實(shí)施單位必須嚴(yán)格按照《廣東省財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)試行方案》等有關(guān)規(guī)定，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)設(shè)定評(píng)價(jià)指標(biāo)、確定合適的評(píng)價(jià)方法、進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)核實(shí)、收集整理分析評(píng)價(jià)基礎(chǔ)資料等一系列評(píng)價(jià)程序，對(duì)項(xiàng)目資金的落實(shí)、項(xiàng)目的組織實(shí)施、項(xiàng)目實(shí)施的效果、現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)及評(píng)價(jià)資料等情況以及項(xiàng)目實(shí)施存在的問(wèn)題

11、進(jìn)行多角度、全方位的定性及定量分析評(píng)價(jià)，最后形成績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告。（五）評(píng)價(jià)結(jié)果作為預(yù)算安排的重要依據(jù)?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用，是績(jī)效評(píng)價(jià)工作的核心和歸宿。從2005年開(kāi)始，省財(cái)政將績(jī)效與部門發(fā)展目標(biāo)結(jié)合起來(lái)，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與財(cái)政資金管理結(jié)合起來(lái)，建立起獎(jiǎng)懲制度，逐步建立科學(xué)、規(guī)范的項(xiàng)目資金分配使用約束機(jī)制。一是根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，幫助有關(guān)部門找出資金使用和管理上存在的問(wèn)題，分析其形成原因，提出建議，以規(guī)范項(xiàng)目管理。二是把績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算編制、