統(tǒng)一環(huán)境政策的制度因素分析

1、1統(tǒng)一環(huán)境政策的制度因素分析：以排污權交易為例＊Aninstitutionalanalysisontheunifmenvironmentpolicy:caseoftradableemissionpermits陳富良1萬衛(wèi)紅2郭蘭平31江西財經大學產業(yè)組織與政府規(guī)制研究中心，南昌3300132江西財經大學工商管理學院，南昌3300133江西財經大學經濟學院，南昌330013摘要：結合污染物的總量控制和排污許可證制度，中國已經進行了十多年的

2、各類排污權交易試點工作。但是，排污權交易卻至今未能成為一項全國統(tǒng)一的環(huán)境政策。利用制度分析框架從環(huán)境空間主體利益、環(huán)境消費主體利益、制度結構與不完全合約等方面的分析表明，排污權交易之所以至今未能在全國形成為統(tǒng)一的環(huán)境政策，是以利益為核心的一系列因素及合約的不完全性所促成的。關鍵詞：統(tǒng)一環(huán)境政策，排污權交易，環(huán)境利益，不完全合約1問題的提出傳統(tǒng)的命令控制手段在環(huán)境保護中起到了明顯的作用，但也使人們付出了很大的代價（宋國君，2004），因此

3、國際上普遍認為應當更多地采用市場機制保護環(huán)境。在環(huán)境保護日益緊迫而資金投入相當緊缺的情況下，尋求低成本的污染控制政策和提高有限資金的使用效率，無疑具有重要的價值。而排污權交易正是這樣一種具有成本有效地控制污染的政策手段。排污權交易就是在對污染物排放實行總量控制的前提下，利用市場規(guī)律及環(huán)境資源的特有性質，在環(huán)境保護主管部門監(jiān)督管理下，各個持有排污許可證的單位在政策、法規(guī)的約束下進行排污指標――排污權的有償轉讓或變更的活動。國外實施排污權交

4、易制度有較長的歷史，從1974年開始，美國聯邦環(huán)保局(EPA)即試行排污權交易，作為《清潔空氣法》計劃的一部分，以改善地方的空氣質量，具體的政策計劃有補償(offset)、銀行儲存(banking)和容量結余(ting)等。到1986年，美國聯邦環(huán)保局將這些計劃編進了《排污權交易計劃》之中，但這部計劃并沒有得到廣泛的應用。各州也沒有要求實施這部計劃，而且，對于其未來進程的不確定性的擔憂，也使得企業(yè)不愿參與其中。在這一時期，排污權交易只在

5、部分地區(qū)進行，涉及的污染物有活性有機氣體、氮氧化物、鉛等，這為后來全面實施排污權交易奠定了基礎。而1990年《清潔空氣法案》修正案的通過及《酸雨計劃》的實施，則主要集中在二氧化硫，并在全國范圍內的電力行業(yè)中實施，而且有可靠的法律依據和詳細的實施方案，是迄今為止最廣泛的排污權交易實踐。2005年的2月16日，于1997年12月在京都召開的全球性氣候變化會議上通過的《京都議定書》開始生效和實施，其減排機制的核心內容，就是實現排污權的可交易。

6、此外，大洋洲的澳大利亞、歐洲的英國、德國等國家也實行了不同程度的排污權交易，并且都取得了明顯的經濟效益和社會效益。中國已經在實施污染物排放的總量控制，同時也實行了排污許可證制度，這樣就從制度上和形式上具備了實施排污權交易的基礎。實際上，中國也曾進行過十多年的形式多樣、江西省高校人文社會科學重點研究基地招標項目。作者感謝江西省環(huán)保局、江蘇省環(huán)保局為本文的調查所提供的便利和幫助；感謝郭蘭平協(xié)助作者所進行的調查；感謝張昕竹的建設性意見。文責自

7、負。3接下來的內容是這樣安排的：第二部分在已有研究成果的基礎上給出本文的分析視角；第三部分從環(huán)境空間主體利益、環(huán)境消費主體利益、及排污權交易制度本身的缺陷三個方面來分析我國的排污權交易至今未能在全國形成統(tǒng)一的環(huán)境政策的原因；第四部分是小結。2已有研究成果與分析框架排污權交易被認為是解決環(huán)境外部性問題最重要的經濟手段之一。1960年，科斯提出社會成本問題。托馬斯克羅克(ThomasCrocker)在1966年、約翰戴爾斯(JohnDale

8、s)在1968年各自獨立地提出了用可交易的排污許可證在廠商或個人之間分配污染治理負擔的思想，明確了“污染權”的概念（伯特尼和史蒂文斯，2004，第85頁）。其中，戴爾斯將科斯定理應用于水污染的研究，克羅克對空氣污染控制的研究，則奠定了排污權交易的理論基礎；1972年，Montgomery從理論上證明了基于市場的排污權交易系統(tǒng)明顯地優(yōu)于傳統(tǒng)的環(huán)境治理政策。此后，國外排污權交易理論的研究，主要側重于以下幾個方面（陳德湖，2004）：一是界定

9、排污權交易的內容，Stavins(1994)認為一個完整的排污權交易制度包括八項要素，Gunasekera和Cnwell（1998）在為澳大利亞環(huán)境保護部門制定排污權交易制度時認為它要考慮五項要素。二是排污權的拍賣問題，排污權的初始分配方案包括公開拍賣、固定價格出售、及免費分配，排污權的初始分配會影響排污權交易制度的效率（Hahn，1984），拍賣方式具有許多優(yōu)勢，拍賣理論對此作出了貢獻（譚國富，2001）。三是排污權交易中的市場勢力問

10、題，Burniaux（1999）認為，在排污權交易市場存在兩種類型的市場勢力，其一為成本最小化操作，其二為排他性操作；Tienberg（1991）認為市場勢力影響排污權價格，使得新排污企業(yè)信偏重污染治理；市場勢力還可能導致企業(yè)污染治理中的市場欺詐行為（Egteren和Weber，1999）。四是排污權交易中的交易成本問題，有大量實踐證明，排污權交易市場上普遍存在著交易成本，Stavins（1995）研究了存在交易成本情況下的排污權交易問

11、題，Cason（2003）有實驗方法驗證了他的觀點。五是排污權交易中的企業(yè)監(jiān)督問題，Keeler（1991）研究了排污權交易市場中的企業(yè)違規(guī)行為；Stranlund（1999）研究了排污權交易體系的外部監(jiān)督和實施問題，并研究了規(guī)制者應如何分配資源來監(jiān)督和處罰違規(guī)企業(yè)。隨著1995年中國國家環(huán)保總局“污染物總量控制計劃”的提出，國內一些學者開始嘗試探討包括排污權交易在內的經濟刺激手段在中國污染治理方面的應用。首先，在關于環(huán)境經濟學的著作和

12、教科書中都有關于排污權交易的簡單介紹，如厲以寧和章錚（1995）介紹了作為環(huán)境經濟政策的排污權交易；潘家華（1997）引入了排污權交易的理論模型；戴星翼（1998）提出了環(huán)境產權的概念，并介紹了排污權交易在美國的實踐；此外，姚志勇等（2002）、嚴法善（2003）、張象樞（2004）、魯傳一（2004）等，都對排污權交易理論作了簡單的介紹。關于總量控制與排污權交易在中國的應用的較早的研究文獻是馬中等（1999），他們對中國當時的總量控制

13、和排污權交易實施中存在的問題做了實證研究，并對現狀和背景做了較深入的分析。其后，王金南等（2002）回顧了美國二氧化硫排污權交易項目實施過程中所獲得的經驗及其在中國應用的前景，闡述了在中國使用排污權交易方法來降低二氧化硫排放總量的可行性。不過，對于在中國建立排污權交易市場并沒有提出比較具體的方案和建議。王金南等（2000）作為一部以二氧化硫排放權交易為主題的論文集，廣泛討論了中國二氧化硫排放控制、二氧化硫排污權交易的初步研究、美國酸雨計