公共管理學(xué)第3章政府

1、第三章 政府,3.1 作為公共管理主導(dǎo)者的政府3.2 政府與市場、社會(huì)的關(guān)系3.3 政府失靈及其矯正3.4 政府再造,3.1 作為公共管理主導(dǎo)者的政府,3.1.1政府的起源及含義界定3.1.2 政府機(jī)構(gòu)及職責(zé)3.1.3政府在公共管理中的角色,3.1.1政府的起源及含義界定,1.政府的起源2.政府含義的界定,1.政府的起源,（1）馬克思的政府起源說 （2）契約論的政府起源說,（1）馬克思的政府起源說,馬克思主義認(rèn)為政府與國

2、家同時(shí)產(chǎn)生，而國家的產(chǎn)生是由于階級(jí)的產(chǎn)生和存在，而階級(jí)的產(chǎn)生和存在是社會(huì)分工和生產(chǎn)力發(fā)展的不足。 國家是社會(huì)在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物；國家是表示，這個(gè)社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)的對(duì)立面而又無力擺脫這些對(duì)立面。 政府作為國家機(jī)器、機(jī)構(gòu)的重要組成部分，它是作為“非國家機(jī)構(gòu)”的蛻變并隨國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的。 在西方，古代希臘雅典最早形成國家，形成了上述意義上的政府。梭倫改革使之趨向定型。中國古代從夏朝奴隸制國家起就形成了一定

3、形式的政府機(jī)構(gòu)。,（2）契約論的政府起源說,洛克：最初的人類處在自然狀態(tài)下，自由、平等、財(cái)產(chǎn)是人們的自然權(quán)利，自然法是人們的行動(dòng)指南。（首先它明確提出人人天然平等的思想，而人們讓渡權(quán)力，組成政府須以保持自由為前提，政府不僅不能侵犯人的自由權(quán)利，且必須以保護(hù)人的權(quán)利為宗旨；其次，它主張政府的目的在于保護(hù)人的私有財(cái)產(chǎn)，人的財(cái)產(chǎn)權(quán)是最基本的人之權(quán)利，是神圣不可侵犯的；再則，它動(dòng)搖并摧毀了“君權(quán)神援”、“王位世襲”等封建專制思想，賦予社會(huì)民眾以

4、權(quán)力主體地位，而國家只不過是代表人民行使權(quán)力，管理公眾事務(wù)的“主權(quán)者”而已。）盧梭 ：政府就是臣民與主權(quán)者之間所建立的一個(gè)中間體，以使二者可以相互適合，它負(fù)責(zé)執(zhí)行法律并維持社會(huì)的以及政治的自由。契約論表明，公眾組成政府的確是需要作出必要的讓步的。從這個(gè)角度而言，公眾的確是放棄了部分自主行動(dòng)的權(quán)利，政府及其公共權(quán)力成為“必要之惡”。人的自然權(quán)利和委托性權(quán)力是一種原生性權(quán)利，而政府權(quán)力則是一種次生性權(quán)力。,2.政府含義的界定,喬耀章認(rèn)為

5、政府主要有五個(gè)層次：一是指制定規(guī)則，為居民提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)，這是最廣義的政府；二是指治理國家或杜區(qū)的政治機(jī)構(gòu)，這是次最廣義的政府；三是泛指一切國家政權(quán)機(jī)關(guān)、把國家的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和其他一切公共機(jī)關(guān)，這稱之廣義的政府；四是指一個(gè)國家的中央和地方的行政機(jī)關(guān)，這是狹義的政府；五是指中央行政機(jī)關(guān)的核心部分，即內(nèi)閣各部，這是最狹義的政府。,3.1.2 政府機(jī)構(gòu)及職責(zé),1.中央政府機(jī)構(gòu)及其職責(zé)2.地方政府機(jī)構(gòu)及其職責(zé),1.中央政府機(jī)構(gòu)

6、及其職責(zé),我國的最高國家行政機(jī)關(guān)是中華人民共和國國務(wù)院，它是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是由總理、副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會(huì)主任、審計(jì)長、秘書長組成。國務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制。（1）執(zhí)行法律和立法機(jī)關(guān)的其他決定，總理全國的公共事務(wù)；(2)編制國家的預(yù)算、決算，制定社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃、計(jì)劃；（3）制定有關(guān)經(jīng)濟(jì)、財(cái)稅、金融、科技、企業(yè)等方面的宏觀政策，對(duì)國家各方面經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行不同程度的宏觀調(diào)控；（4）在法律的范圍內(nèi)，行使委任立法權(quán)，制定

7、法令、政令；（5）負(fù)責(zé)軍人的招募、軍隊(duì)的裝備和訓(xùn)練，負(fù)責(zé)與外國的軍事合作與交流；（6）負(fù)責(zé)維護(hù)社會(huì)治安，負(fù)責(zé)國家的情報(bào)工作等國家安全工作，管理監(jiān)獄；（7）負(fù)責(zé)社會(huì)保障、公共福利、交通、衛(wèi)生、勞工、住房等事務(wù)；（8）負(fù)責(zé)科教文事業(yè)的管理：（9）負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)和管理國家的土地、礦產(chǎn)、森林等資源，組織對(duì)它們的保護(hù)和開發(fā)；（10）制定外交政策，處理外交事務(wù)和領(lǐng)事事務(wù)，與外國締結(jié)條約。,2.地方政府機(jī)構(gòu)及其職責(zé),地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)國家權(quán)力機(jī)

8、關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)。地方各級(jí)人民政府實(shí)行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制。維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定運(yùn)行；提供科教文衛(wèi)等公共物品；推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展；保護(hù)本地區(qū)的生態(tài)環(huán)境平衡,3.1.3政府在公共管理中的角色,1.傳統(tǒng)公共管理中的政府角色：唯一而全能的主體2.新公共管理中的政府角色：掌舵者和催化劑3.“治理”框架中的政府角色：造船者,1.傳統(tǒng)公共管理中的政府角色：唯一而全能的主體,不管人們承認(rèn)與否，政府在那個(gè)時(shí)代的

9、主體作用是不可替代的。即使是在自由市場經(jīng)濟(jì)最為盛行的時(shí)期，政府也是“必要的”。隨著福利國家和行政國家的興起，以及政治職能的減弱和公共管理職能的增強(qiáng)，政府在公共管理活動(dòng)中的主體地位逐漸得到了強(qiáng)化。,2.新公共管理中的政府角色：掌舵者和催化劑,任何想要把治理和實(shí)干大規(guī)模地聯(lián)系在一起的做法只會(huì)嚴(yán)重削弱決策的能力。任何想要決策機(jī)構(gòu)去親自實(shí)干的做法也意味著干蠢事。 集中精力積極掌舵的政府決定其社區(qū)和國家的發(fā)展前途 政府關(guān)注的中心并不簡單是提

10、供公眾服務(wù)，而且也是向公營、私營和志愿服務(wù)各部分提供催化劑，使之行動(dòng)起來解決自己社區(qū)的問題。不管公共服務(wù)是由政府供給，由私營部門供給還是由其他部門來供給，公共服務(wù)的質(zhì)量好壞所引起的公共責(zé)任最終都必須由政府來承擔(dān)。,3.“治理”框架中的政府角色：造船者,治理理論是公民社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，它蘊(yùn)含著一種新的、與統(tǒng)治有著根本區(qū)別的公共管理思想，構(gòu)建了一個(gè)政府、市場和公民社會(huì)三足鼎立共同對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行處理的體系。 新的公共管理者將建構(gòu)不同利益的團(tuán)

11、體或網(wǎng)絡(luò)，以使它們能夠有效地工作從而解決公共問題。 公共行政者的工作將越來越不僅僅只是指揮和管理我們的公共組織。他們的工作將不僅僅只是“掌舵”或“劃槳”，而是“建船”。,3.2 政府與市場、社會(huì)的關(guān)系,3.2.1 政府與市場的關(guān)系3.2.2 政府與社會(huì)的關(guān)系,3.2.1 政府與市場的關(guān)系,1.政府與市場關(guān)系的嬗變2.政府與市場關(guān)系的平衡,1.政府與市場關(guān)系的嬗變,第一階段，15世紀(jì)至17世紀(jì)的重商主義時(shí)期。這一時(shí)期主張政府干預(yù)的思

12、想占據(jù)主流地位。第二階段，1776年亞當(dāng)·斯密出版《國民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》至20世紀(jì)20年代。這一階段強(qiáng)調(diào)市場作用和主張經(jīng)濟(jì)自由主義的思想占據(jù)主流地位。 第三階段，20世紀(jì)20年代至50年代末期。這一階段從分析市場失靈出發(fā)，強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)的必要性。 第四階段：20世紀(jì)60年代至80年代。新經(jīng)濟(jì)自由主義迅速崛起，重申要以經(jīng)濟(jì)自由為主，但是承認(rèn)經(jīng)濟(jì)自由不是無限度的自由，認(rèn)為政府在一定限度內(nèi)可以對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行一些干預(yù)。 第五

13、階段：20世紀(jì)90年代至今。面對(duì)第二次世界大戰(zhàn)后持續(xù)時(shí)間最長（1990-1993年）的世界性經(jīng)濟(jì)衰退及低通貨膨脹率條件下持續(xù)的高失業(yè)，新自由主義理論顯得力不從心。 綜上所述，政府和市場始終在一種此消彼長中向前發(fā)展，相機(jī)發(fā)揮政府與市場的作用,促進(jìn)、刺激經(jīng)濟(jì)的增長和社會(huì)的進(jìn)步。,2.政府與市場關(guān)系的平衡,（1）市場是現(xiàn)代化過程中的第一選擇。 （2）政府干預(yù)保障現(xiàn)代化的秩序和速度。 （3）在市場經(jīng)濟(jì)中，政府干預(yù)和市場機(jī)制相互替代。 （

14、4）社會(huì)公共利益最大化是政府干預(yù)和市場自由的均衡點(diǎn),3.2.2 政府與社會(huì)的關(guān)系,1.政府與社會(huì)關(guān)系的范式2.良好的政府-社會(huì)關(guān)系的構(gòu)建,1.政府與社會(huì)關(guān)系的范式,（1）國家與社會(huì)一體化：“全能政府” ：第一，與傳統(tǒng)的“官本位”結(jié)合在一起，長官意志與臣民文化盛行；第二，與傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制融合在一起，形成政治經(jīng)濟(jì)的一體化；第三，政府包攬一切，排斥和遏制社會(huì)力量；第四，行政權(quán)力過分?jǐn)U張，形成龐大而臃腫的機(jī)構(gòu)。（2）國家與社會(huì)二元化：分

15、工合作。,2.良好的政府-社會(huì)關(guān)系的構(gòu)建,（1）培育“大社會(huì)”。（首先，要培育社會(huì)中介組織 ；其次，要加強(qiáng)村民自治、居民自治等自治力量。；再次，建立社會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督制約機(jī)制。 ）（2）約束政府行為。 （首先是法制的約束；其次，是職能的約束；再次，是道德的約束 。）,3.3政府失靈及其矯正,3.3.1政府失靈的涵義3.3.2政府失靈的表現(xiàn)3.3.3政府失靈的矯正,3.3.1政府失靈的涵義,政府失靈，是指國家行動(dòng)不能改善經(jīng)濟(jì)效率或當(dāng)政

16、府把收入再分配給不恰當(dāng)?shù)娜?，個(gè)人對(duì)公共物品的需求得不到很好的滿足，公共部門在提供公共物品時(shí)趨向于浪費(fèi)和濫用資源，致使公共支出規(guī)模過大或者效率降低，政府的活動(dòng)并不總像應(yīng)該的那樣或像理論上所說的那樣“有效”。,3.3.2政府失靈的表現(xiàn),1.政府政策的低效率2.政府工作機(jī)構(gòu)的低效率3.政府的創(chuàng)租、尋租活動(dòng)及官員腐敗4.政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)在效應(yīng)及其規(guī)模的擴(kuò)張,1.政府政策的低效率,首先，政府制定所謂的公共政策并不一定代表社會(huì)公共利益；其次，公

17、共政策的制定缺少充分可靠的信息；再次，公共政策在執(zhí)行上也存在著一些難以逾越的障礙。,2.政府工作機(jī)構(gòu)的低效率,首先，由于政府在提供公共物品的時(shí)候處于壟斷地位；其次，由于政府官員花的是納稅人的錢，沒有產(chǎn)權(quán)約束；再次，政府行為的社會(huì)成本和社會(huì)收益比確定市場行為的成本收益更加困難；最后，由于民眾與政府機(jī)構(gòu)的地位不平等和信息不對(duì)稱及監(jiān)督力量薄弱,3.政府的創(chuàng)租、尋租活動(dòng)及官員腐敗,政府尋租活動(dòng)的來源有：其一，政府的特許權(quán)。其二，政府的關(guān)

18、稅與進(jìn)出口配額。其三，政府采購。,4.政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)在效應(yīng)及其規(guī)模的擴(kuò)張,內(nèi)在效應(yīng)被認(rèn)為是非市場缺陷以及政府失靈的一個(gè)基本原因；內(nèi)在效應(yīng)使政府機(jī)構(gòu)在非市場活動(dòng)中不斷擴(kuò)大機(jī)構(gòu)規(guī)模和提高運(yùn)行成本，使其高于技術(shù)上的成本，導(dǎo)致較高的單位成本和比社會(huì)有效水平更低的非市場產(chǎn)出水平，這樣就產(chǎn)生了非市場缺陷。,3.3.3政府失靈的矯正,市場化改革 憲法改革積極推進(jìn)行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能；在公共物品或服務(wù)的提供上引入競爭機(jī)制；建立合適的偏好顯示機(jī)

19、制，提升服務(wù)的公共滿意度；引進(jìn)法律機(jī)制，保證政府決策質(zhì)量；建立公開行政制度，提高政府行為的透明度 ）,3.4政府再造,3.4.1政府再造的興起3.4.2政府再造的背景3.4.3政府再造的戰(zhàn)略3.4.4政府再造的實(shí)踐,3.4.1政府再造的興起,“政府再造”一詞，在很大程度上表明了人們?cè)谛姓母飭栴}上的觀念更新。,3.4.2政府再造的背景,1.經(jīng)濟(jì)全球化的出現(xiàn)是當(dāng)代西方政府改革的一個(gè)推動(dòng)力2.新技術(shù)革命尤其是信息革命是當(dāng)代西方政府改

20、革的一種催化劑3.高福利使得政府財(cái)政不堪重負(fù)，赤字增加是西方政府變革的直接原因4.傳統(tǒng)的官僚體制的失效是當(dāng)代西方政府再造運(yùn)動(dòng)興起的另一個(gè)原因,3.4.3政府再造的戰(zhàn)略,1.“5C”戰(zhàn)略2.“5R”戰(zhàn)略3．精簡、重建和不斷改進(jìn),1.“5C”戰(zhàn)略,即核心戰(zhàn)略（Core Strategy）結(jié)果戰(zhàn)略（Consequences Strategy）顧客戰(zhàn)略（Customer Strategy）控制戰(zhàn)略（Control Strategy