中國水資源產權配置與管理研究.pdf

1、“如果說‘十五’計劃我們大多數的指標都基本完成了，但是坦白地告訴大家，環(huán)境指標沒有完成?！?006年3月14日溫家寶總理在十屆全國人大四次會議上答記者問時說。中國的環(huán)境問題首當其沖的是水資源問題。水資源的突出矛盾表現在水質污染日趨嚴重，水資源配置效率低下，水資源短缺加劇，水資源浪費驚人。 中國多年平均年降水總量61889億m3，其中45％轉化為地表和地下水資源，55％蒸發(fā)。多年平均年徑流總量27115億m3，地下水資源量8288

2、億m3。扣除重復計算量，多年平均年水資源總量為28124億m3，其中，河川徑流為主要部分，約占94.4％。 中國水資源的主要特點是：水資源總量不少，但人均、畝均占有水平很低；水資源地區(qū)分布很不均勻，南多北少，相差懸殊；我國水資源的地區(qū)分布與人口、土地資源的配置很不適應；水資源年際、年內變化大，水旱災害頻繁。 中國水資源的危機表現在： 人均水資源占有量十分有限。據世界銀行1998年對132個國家的統(tǒng)計，我國水資源總

3、量占世界第4位，但人均水資源占有量卻排到了第82位，是全球13個人均水資源最貧乏的國家之一。 水污染程度嚴重，損失巨大。據水利部對全國700余條河流約10萬km河長開展的水資源質量評價，46.5％河長受到污染；10.6％的河長嚴重污染，水體已喪失使用價值；90％以上的城市水域污染嚴重。 河湖萎縮，河道斷流。黃河從1972年開始出現斷流，到1998年的27年間，黃河利津站共有21年發(fā)生斷流，斷流頻率已達四年五斷，共計斷流1

4、050天，平均每個斷流年份50天，其中1997年斷流226天，斷流河段長達704km，占下游河段總長的90％。近30年來，我國湖泊水面面積已縮小了30％。 地下水超采過量，引發(fā)環(huán)境問題。由于地表水資源貧乏和水污染加劇，致使一些地區(qū)對地下水進行掠奪式開發(fā)，地下水超采十分嚴重。據不完全統(tǒng)計，目前全國已形成地下水降落漏斗149個，漏斗面積15.8萬km2，其中嚴重超采面積6.7萬km2，占超采面積的42.3％。水土流失面廣量大，后果堪

5、憂。我國已成為世界上水土流失最嚴重的國家之一，全國水土流失面積達367萬km2，占國土面積的38％，其中水力侵蝕面積179萬km2。 水資源浪費現象十分嚴重。目前，全國農田灌溉大都用土渠輸水，渠道水的利用系數為0.5左右，進入田間的水由于采用大水漫灌，又有近一半滲漏、蒸發(fā)掉了，真正被農作物利用的，只是灌溉總水量的1/3左右。我國單方水的效益平均不到1.0kg糧食，而不少國家利用現代的先進灌溉技術，單方水的效益均在2.0kg糧食以

6、上。 水資源需求量不斷增長，工農業(yè)用水矛盾日見突出。解放以來，我國全社會用水總量和人均用水量都迅速擴張，從1949～1998年，總用水量增長了4.3倍，人均用水量增長了1.3倍。 供水工程老化失修，工程性缺水日趨嚴重。我國的供水工程中有很大一部分是在五六十年代修建的，已經逐步進入老化階段，由于長期以來水價偏低，導致了工程維修費用不足，導致相當數量的供水工程因老化失修等達不到原有設計能力，嚴重影響了工程供水效益的發(fā)揮，工程

7、性缺水相當嚴重。 我國水資源危機產生的主要原因是水資源法規(guī)、管理機制、管理體制和基本制度方面不完善造成的。 首先是水資源產權模糊，水資源使用權無法流轉。在水資源國家所有和計劃經濟的前提下，水資源由國家統(tǒng)一調配，供水單位和企業(yè)按國家計劃組織生產水產品，沒有必要也不可能界定法人或自然人的水資源使用權，即便是現在的法律法規(guī)也僅明確了水資源的所有權和取水權，但對水的使用權仍沒有明確界定。1993年國務院頒布的《取水許可制度實施辦

8、法》嚴禁取水權的流轉，從法律上阻止了水資源使用權通過市場化配置達到較高效率的途徑。 其次是群龍管水，政出多門，難以協調。我國水資源管理長期以來表現為“多龍管水，群龍無首”的分散狀態(tài)，據統(tǒng)計，涉水部門達十個之多。這些機構政出多門、部門分割、城鄉(xiāng)分割，在水資源管理方面存在諸多問題：如水規(guī)劃計劃不統(tǒng)一、水政策法規(guī)不統(tǒng)一、信息不統(tǒng)一。管水部門間缺乏有機配合與協調，政企不分、政事不分的運行機制導致政府管理職能弱化。僅地下水管理就涉及水利、

9、城建和地礦部門。這種管理體制影響了取水許可制度的實施，不利于節(jié)約用水，不利于地表水與地下水聯調，也不利于改善水環(huán)境等措施的落實，是造成水資源危機的主要因素。 針對中國的水資源危機問題，本文主要采用動態(tài)研究方法、比較研究方法、經濟研究方法、實證分析方法和系統(tǒng)分析方法對水資源的產權配置和管理制度進行系統(tǒng)和全面研究。 “中國水資源產權配置與管理研究”就是在上述思路基礎上提出來的。論文主要內容如下： 1.闡述了中國水資源

10、產權配置和管理研究的重大意義，采用相關產權理論和經濟外部性理論深入分析了中國水資源危機產生的根源，對國內外關于水資源產權和管理制度的現狀和相關研究進行了剖析和綜述。 2.通過國內水資源產權案例的實證分析，提出了我國水資源產權配置的基本原則和水資源產權的分配模式。 3.根據水資源產權配置的基本原則和分配模式，研究了國際界河、國內河流、地下水資源和水庫水資源的初始水權分配，提出了分配模式。 4.首次提出了生活用水、農

11、業(yè)用水和工業(yè)生產用水水權配置與管理的模式。 5.首次提出建立以經濟、法律手段為保障的初始水權質量斷面交接制度。水權不但體現在水資源總量方面，更重要的是要保證水權的質量。要建立跨流域的省、市(縣)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村水權質量斷面交接制度，在流域行政區(qū)劃界面，水質必須達標，否則造成污染的上游行政區(qū)政府財政部門必須向接納超標水質的下游地區(qū)做出賠償，賠償計算標準是使該水質達到國家標準所需投入的資金額度；同時對侵害他人水權的行為要追究當事人刑事