財稅立法，時間緊任務(wù)重

1、<p>　　財稅立法，時間緊任務(wù)重</p><p>　　在中國財稅法學(xué)研究會會長、北京大學(xué)財經(jīng)法研究中心主任劉劍文教授看來，十八屆三中全會《決定》提出進(jìn)一步深化財稅體制改革，開啟了中國財稅立法的新征程。按照《決定》部署及《關(guān)于深化財稅體制改革總體方案》要求，要在2020年前基本建立現(xiàn)代財稅制度，因而各個單一稅種的立法必須在2020年前完成。不僅如此，即使在2020年后，財稅立法的工作依然相當(dāng)繁重，需要制

2、定財政基本法、財政轉(zhuǎn)移支付法等一系列實體法，財稅立法體系才能真正建成。三中全會《決定》開啟財稅立法新征程 </p><p>　　2013年11月12日，中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》不僅在第五部分以專章部署“深化財稅體制改革”的有關(guān)問題，而且在基本經(jīng)濟(jì)制度、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、加強(qiáng)社會主義民主等問題上，也不同程度地涉及到財政稅收制度?？梢圆豢鋸埖卣J(rèn)為，《決定》中至少有一半都在談

3、財稅問題。 </p><p>　　在劉劍文看來，三中全會《決定》中的許多改革措施都是“第一次”。比如在諸項改革任務(wù)之中將“深化財稅體制改革”單獨作為一個部分，而且位居各項具體經(jīng)濟(jì)改革之首，這在黨的重要綱領(lǐng)性文件中尚屬首次；另外還高屋建瓴地指出：“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是實現(xiàn)國家長治久安的制度保障?！币桓倪^去僅把財政問題視作經(jīng)濟(jì)環(huán)節(jié)的觀念，而把財政提到國家治理體制和能力的高度，是第一次；此外

4、財稅法學(xué)者已經(jīng)呼吁多年的“落實稅收法定原則”以及回應(yīng)廣大人民群眾關(guān)切的“加快房地產(chǎn)稅立法”的提法，也是首次出現(xiàn)在中央的《決定》中。 </p><p>　　不過，劉劍文認(rèn)為，《決定》對財稅改革影響最大的是對財稅改革的總目標(biāo)的表述，《決定》明確指出：“完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率。”這24個字充分體現(xiàn)了中央重視法治，釋放了以“立法”為主導(dǎo)的改革信號，也開啟了財稅立法新征程，與之后的改革措

5、施形成了強(qiáng)烈的呼應(yīng)。 </p><p>　　2014年6月30日，中共中央政治局審議通過了《關(guān)于深化財稅體制改革總體方案》，擬從預(yù)算管理、稅制結(jié)構(gòu)、央地關(guān)系三方面推進(jìn)改革并提出，新一輪財稅體制改革需于2016年基本完成重點工作和任務(wù)，于2020年基本建立現(xiàn)代財政制度。在劉劍文看來，財稅改革的推進(jìn)也對財稅立法提出更高的要求?！爸醒胩岢龇矊僦卮蟾母镆诜ㄓ袚?jù)，財稅改革方案已明確了改革路線圖和時間表，未來會有一系列的重

6、要財稅法律出臺?！?</p><p>　　同年10月召開的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，《決定》雖然沒有單獨論述財稅立法，但是對財政資金的使用、財政預(yù)算、財政稅收、央地關(guān)系都有提及，可以說是“處處未見財稅法，但處處可觀財稅法”。 </p><p>　　劉劍文強(qiáng)調(diào)，三中全會《決定》開啟的一系列財稅法治措施，是全面認(rèn)識財稅法對現(xiàn)代國家治理重要性后的明智

7、之舉，而財稅法對國家治理現(xiàn)代化的意義是不言而喻的。財，是指財產(chǎn)、財產(chǎn)權(quán)利，包括私人財產(chǎn)權(quán)和公共財產(chǎn)權(quán)，而公共財產(chǎn)權(quán)最終還是建立在私人財產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)之上的。政，是指政府，包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。政府的主要職責(zé)就是公平、有效地保護(hù)好私人財產(chǎn)權(quán)、行使好公共財產(chǎn)權(quán)，從而服務(wù)于全體納稅人。因此，財稅不僅僅是“錢”的問題，“錢袋子”的背后實質(zhì)上是國家與納稅人的關(guān)系。由這一對基本關(guān)系，還可以生發(fā)出中央與地方的關(guān)系、立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系以及政

8、府與市場的關(guān)系。而財稅法的根本任務(wù)，就是要依靠法治來統(tǒng)攝財政收入、財政支出、財政管理的全過程，通過對權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任在不同主體間的合理配置，來實現(xiàn)國家財政權(quán)與私人財產(chǎn)權(quán)的平衡與協(xié)調(diào)，達(dá)致國家治理的現(xiàn)代化。 </p><p>　　劉劍文認(rèn)為，財稅法治不僅是法治中國在財稅領(lǐng)域的必然要求和終極體現(xiàn)，而且也是通往法治中國的優(yōu)選路徑。對于我國來說，建設(shè)法治國家和全面深化改革是同一歷史進(jìn)程。目前，我國的改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅階段，

9、也是最困難、最復(fù)雜、最關(guān)鍵的階段。未來的改革應(yīng)當(dāng)包括三個層面的高度融合：一個是自上而下的頂層設(shè)計，一個是自下而上的基層探索，還有一個是自外而內(nèi)的外逼機(jī)制。在諸多可能的路徑中，財稅改革是共識最大、阻力最小、效益最高的，因為“它是低調(diào)的，不會過分提高人們的期望值；它是具體的，比抽象談?wù)撜蚊裰鞲菀撞僮?；它是?wù)實的，可以在不太長的時間里產(chǎn)生看得見的變化”。 </p><p>　　新預(yù)算法將帶領(lǐng)我國走向預(yù)算法治新高度

10、</p><p>　　2015年1月1日，修正后的新的預(yù)算法開始實施。在中國財稅法學(xué)研究會副會長、中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授、科研處處長施正文看來，預(yù)算法的修訂通過是2014年間財稅法領(lǐng)域最為重要的事件。它初步建立了一個法治預(yù)算的架構(gòu)，為法治國家、法治政府的建設(shè)奠定了一個基礎(chǔ)。 </p><p>　　從立法理念上看，修訂后的預(yù)算法的立法目的是“為了規(guī)范政府收支行為、強(qiáng)化預(yù)算約束”；而修

11、訂前的表述則是：“為了強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對預(yù)算的管理，加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控。” “修訂之前，預(yù)算法是政府管理之法，修訂后是變成了管理政府之法?！痹诹⒎ɡ砟钌习l(fā)生了根本變化，這一理念也必將在今后的財稅立法中得到進(jìn)一步貫徹。 </p><p>　　在具體條款上，新修訂的預(yù)算法將近年來財政領(lǐng)域的一些改革以法律的形式予以肯定。對預(yù)算內(nèi)容的完整性、預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性和預(yù)算活動的公開性等重大問題進(jìn)

12、行了明確而嚴(yán)格的規(guī)定。同時，在完善政府預(yù)算體系、建立跨年度預(yù)算、規(guī)范地方政府債務(wù)管理等方面取得了重大突破。 </p><p>　　也正是因為預(yù)算法修改在理念和制度上的重要進(jìn)步，激發(fā)了更多人對預(yù)算法的關(guān)注，將帶領(lǐng)我國走向預(yù)算法治的新高度。新預(yù)算法開始實施后的2015年兩會，趙冬苓等30多位全國人大代表建議在全國人大設(shè)立預(yù)算委員會，并提出了較為具體的提案，內(nèi)容包括（1）剝離現(xiàn)行全國人大財經(jīng)委員會的財政職能，新設(shè)立預(yù)算

13、委員會。財經(jīng)委員會更名為經(jīng)濟(jì)委員會，與預(yù)算委員會并列。（2）預(yù)算委員會的職能為預(yù)算審查監(jiān)督和財稅立法，具體涵蓋初審預(yù)算草案及上一年度預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算調(diào)整方案、決算草案，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的其他工作，預(yù)算審計以及有關(guān)財稅法起草與審議的具體工作等。（3）全國人大常委會預(yù)算工作委員會保留，作為全國人大常委會的常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，協(xié)助全國人大預(yù)算委員會工作，在預(yù)算委員會領(lǐng)導(dǎo)下承擔(dān)各項具體事務(wù)。（4）建議在十二屆全國人民代表大會任期內(nèi)完成預(yù)算委員會的設(shè)立等

14、。 　　趙冬苓等代表的提議，主要針對的是預(yù)算法修訂后我國在預(yù)算約束方面的進(jìn)一步落實問題。當(dāng)前人民代表大會對政府預(yù)算管理和監(jiān)督的能力落后是我國實現(xiàn)預(yù)算法治的重要問題之一，這一問題與現(xiàn)有人大組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的缺失有關(guān)，正是因為在人大內(nèi)部缺乏對政府預(yù)算進(jìn)行審查監(jiān)督的專門的組織機(jī)構(gòu)，</p><p>　　按目前預(yù)算法、人大組織法規(guī)定及各級人大機(jī)構(gòu)設(shè)置的實踐，與預(yù)算有關(guān)的事務(wù)主要由人大財經(jīng)委員會負(fù)責(zé)。但審查預(yù)算只是財政經(jīng)濟(jì)委

15、員會眾多職能的一項，其工作重點并不在此?，F(xiàn)有的預(yù)算工作委員會只是人大常委會的一個工作機(jī)構(gòu)，由于定位偏低、編制匱乏、專業(yè)能力不足，對政府做不到實質(zhì)性預(yù)算的審查和監(jiān)督。 </p><p>　　值得一提的是，本次趙冬苓代表向人大提出關(guān)于預(yù)算委員會的議案，只是新預(yù)算法后，我國各個社會成員積極參與預(yù)算法治建設(shè)的一個縮影。趙冬苓提案的背后凝聚著全國許多財稅法學(xué)者的智慧和心血以及以理財治國為己任的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。劉劍文表示： “雖

16、然設(shè)立預(yù)算委員會可能要增加200個編制，但如果每年能為國家省下500個億，你說這個事情值不值得做？” </p><p>　　人大設(shè)立預(yù)算委員會一直是理論界和實務(wù)界關(guān)心的熱點。近期，經(jīng)廣州市委同意，廣州市人大擬增設(shè)預(yù)算委員會，原有的財政經(jīng)濟(jì)委員會調(diào)整為經(jīng)濟(jì)委員會。廣州市人大這一改革舉措，再一次佐證了設(shè)立預(yù)算委員會的必要性和緊迫性，也為本建議案提供了最佳的注腳。受廣州市人大影響，地方人大試點機(jī)構(gòu)改革、增設(shè)預(yù)算委員會將

17、成為我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下的重要趨勢。全國人大應(yīng)順應(yīng)這一趨勢，設(shè)立專業(yè)性的預(yù)算委員會，在具體改革方案上，也有地方性改革試點的成功經(jīng)驗可以借鑒。 </p><p>　　2020年前，單一稅種立法必須完成 </p><p>　　財稅法領(lǐng)域另外一個重大事項是稅收法定原則有望得以落實。十八屆三中全會明確提出要“落實稅收法定原則”。今年兩會通過的立法法修正案對全國人大及其常委會專屬立法權(quán)中的稅收基本

18、制度作了進(jìn)一步細(xì)化，但稅收法定原則的真正落實尚需時日。中共中央政治局的《關(guān)于深化財稅體制改革總體方案》要求在2020年基本建立現(xiàn)代財政制度，稅收法定原則不落實，這一任務(wù)無法完成。 </p><p>　　我國的稅收立法權(quán)屬于全國人大及其常委會，但在1984年和1985年全國人大兩次將部分稅種征收權(quán)授’權(quán)給國務(wù)院。雖然1984年的授權(quán)在2009年被廢止，但1985年的授權(quán)依然有效，且在范圍上覆蓋了1984年的授權(quán)決定

19、。 </p><p>　　在我國現(xiàn)有18個稅種中只有個人所得稅、企業(yè)所得稅和車船稅3個稅種是全國人大立法征收的，其他增值稅、消費稅等15個稅種目前是全國人大授權(quán)國務(wù)院通過制定稅收暫行條例來征收。我國稅法體系除了3個稅種有法律，還有一部稅收征收管理法，然后就是國務(wù)院發(fā)布的30部稅收行政法規(guī)、50部稅收行政規(guī)章和超過5500部稅收通告。在實踐中，發(fā)揮最主要作用的是這些稅收通告。 </p><p&g

20、t;　　2015年3月26日，中共中央通過《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》，對2020年前完成相關(guān)立法工作做出了安排，制定了“路線圖”和“時間表”，內(nèi)容包括（1）對于新開征的稅種，將通過全國人大及其常委會制定相應(yīng)的稅收法律，不再出臺新的稅收條例。（2）與稅制改革相關(guān)的稅種，將配合稅制改革進(jìn)程，適時將相關(guān)稅收條例上升為法律，并相應(yīng)廢止有關(guān)稅收條例。（3）其他不涉及稅制改革的稅種，可根據(jù)相關(guān)工作進(jìn)展情況和實際需要，按照積極、穩(wěn)妥、有序、先

21、易后難的原則，將相關(guān)稅收條例逐步上升為法律。 </p><p>　　要想落實稅收法定原則，首要的就是要將現(xiàn)有的15個稅種都進(jìn)行立法，還要修改稅收征收管理法，同時新開征的稅種今后都必須由全國人大先立法才能開征，已經(jīng)提上日程的包括房地產(chǎn)稅法和環(huán)境保護(hù)稅法。這十幾部法律，都必須在2020年前完成，可見立法任務(wù)之重；但是即使任務(wù)重，稅收立法也不可倉促草率而行，不能貿(mào)然將國務(wù)院的征稅條例直接上升為法律，搞立法“大躍進(jìn)”，而

22、必須實事求是地在條件成熟的時候穩(wěn)步推進(jìn)。 </p><p>　　對于擬開征的新稅種先立法，就是落實稅收法定原則的一個具體行動。在實際操作中，有一些稅種的改革涉及面廣、情況復(fù)雜，比如營改增、資源稅從價計征等，可以在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，先對相關(guān)稅收條例進(jìn)行修改，再將條例上升為法律。而對于那些與改革關(guān)系不大的稅種，像船舶噸稅、耕地占用稅等，就可以加快立法步伐，將條例上升為法律。 </p><p&g

23、t;　　2014年11月初，環(huán)境保護(hù)稅法草案已經(jīng)形成并報送國務(wù)院。房地產(chǎn)稅法則爭議較大，但是隨著不動產(chǎn)登記制度的實施，我們可以認(rèn)為，房地產(chǎn)稅法已經(jīng)進(jìn)入了立法的議事日程?！笆藢萌腥珪嘘P(guān)于稅制改革強(qiáng)調(diào)的是房產(chǎn)稅和環(huán)境保護(hù)稅的立法問題，因此落實稅收法定原則是以房產(chǎn)稅和環(huán)境稅先行的。這兩個法律立法先行之后，其他的立法會逐步跟上?！眲ξ闹赋?。 </p><p>　　劉劍文強(qiáng)調(diào)：“落實稅收法定與稅制改革相輔相成、同步

24、推進(jìn)，待全部稅收條例上升為法律或廢止后，全國人大收回1985年對國務(wù)院的授權(quán)自然也就水到渠成了?！睂韺崿F(xiàn)稅收法定后，人大依然可以部分授權(quán)給國務(wù)院，對一些涉及宏觀調(diào)控的稅收政策，在法律允許范圍內(nèi)由國務(wù)院進(jìn)行適時調(diào)整。社會各界呼吁制定財政基本法 </p><p>　　完善中央與地方事權(quán)制度一直是財稅體制改革的重點。三中全會決定指出，要建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度；《關(guān)于深化財稅體制改革總體方案》認(rèn)為，要重點推進(jìn)中

25、央和地方政府間財政關(guān)系的改革；十八屆四中全會決定指出，要推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度。這一系列事權(quán)制度改革思路的完善和轉(zhuǎn)變可以看出當(dāng)前財稅體制改革的基本態(tài)度，那就是必須“于法有據(jù)”，立法先行。 </p><p>　　2014年12月1日，財政部長樓繼偉在《人民日報》上發(fā)表署名文章《推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化》，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)財稅立法。他指出：“首先，研究制定規(guī)范中

26、央和地方財政關(guān)系的財政法律制度?？偟目磥?，預(yù)算法是預(yù)算管理的程序法。在修訂預(yù)算法的基礎(chǔ)上，還應(yīng)制定財政基本法、財政轉(zhuǎn)移支付法等實體法，圍繞規(guī)范中央和地方財政管理，明確各級政府財政管理權(quán)限、各級財政收支范圍、政府間轉(zhuǎn)移支付等內(nèi)容，對政府性基金、行政事業(yè)性收費、國家資產(chǎn)、資源權(quán)益作出原則規(guī)定，營造嚴(yán)格財經(jīng)紀(jì)律、硬化政府間預(yù)算約束的運行環(huán)境。其次，落實稅收法定原則。研究制定稅收基本法，完善稅收征管法律制度，明確中央與地方的稅收立法權(quán)限和稅收征

27、管權(quán)限，授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市在遵循國家統(tǒng)一稅收法律的基礎(chǔ)上，在堅持不對生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)課稅、不實行地域歧視政策的前提下，就地方稅的稅目稅率調(diào)整、稅收減免等事項作出規(guī)定。此外，按照黨的十八屆三中全會要求，對其他立法中涉及財稅事項的內(nèi)容進(jìn)行評估，清理規(guī)范重點支出掛鉤事項等?！?　　2014年12月，第一次財政基本法立法的研討會在江蘇溧陽召開。2015年3月“兩會”期間，聯(lián)辦財經(jīng)研究院主辦、中國企業(yè)研究所協(xié)辦了</p>&l

28、t;p>　　在今年兩會期間，也有人大代表向全國人大提交了將財政基本法列入全國人大常委會2015年立法計劃的建議。 </p><p>　　施正文認(rèn)為，財政基本法的立法，目前不僅條件時機(jī)基本成熟，而且已極為緊迫，因為根據(jù)宏觀部署，2020年財政稅收基本制度要成熟和定型，距離現(xiàn)在已經(jīng)只有六年不到的時間。財稅基本制度定型的標(biāo)志是有完善的財政基本法，只有出臺了一部科學(xué)的財政基本法，才能將財政稅收不同領(lǐng)域的法律法規(guī)整合

29、為一個協(xié)調(diào)統(tǒng)一的整體，才能在基本制度層面上為財稅關(guān)系的規(guī)范化調(diào)整奠定法律基礎(chǔ)。目前社會各界、有關(guān)部門對這個問題已經(jīng)引起了積極的關(guān)注和重視，他還希望這部法律要力爭在2020年通過。 </p><p>　　施正文表示，財政基本法的立法架構(gòu)應(yīng)包括以下幾個部分：總則、財政收入、財政支出、政府間財政關(guān)系（財政平衡）、財政監(jiān)督、法律責(zé)任、附則等共七章?！翱倓t”規(guī)定財政基本法的立法宗旨、調(diào)整范圍、財政法的基本原則、財政法律解釋

30、、重要概念界定；“財政收入”部分規(guī)定財政收入體系的構(gòu)成，如稅收、收費、基金、自然資源產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入等各種政府收入的形式、含義、范圍、比例限制等，各種收入設(shè)立應(yīng)遵循的原則和程序等；“財政支出”規(guī)定財政資金預(yù)算分配的基本制度，財政支出的范圍、責(zé)任、程序，支出標(biāo)準(zhǔn)的確定等；“政府間財政關(guān)系”主要規(guī)定財稅體制，如財政層級，事權(quán)、財權(quán)劃分，財權(quán)與財力和支出責(zé)任匹配，財政轉(zhuǎn)移支付，預(yù)算平衡，政府債務(wù)等；“財政監(jiān)督”規(guī)定財政部門的監(jiān)督、審計監(jiān)督和人大監(jiān)

31、督等；“法律責(zé)任”規(guī)定財政違法行為的處罰和問責(zé)救濟(jì)機(jī)制。有了這樣一個頂層設(shè)計的法律架構(gòu)和立法內(nèi)容，將為推進(jìn)和落實財政法定原則奠定堅實的法律基礎(chǔ)，我們財稅法治才會走得更加堅實，也走得更加有成效。應(yīng)該說，這樣一個體系，將為我們現(xiàn)在財政制度的建立奠定一個堅實的法律基礎(chǔ)。也只有這樣，我們的財稅法治才會走得更加堅實、更加卓有成效。 </p><p>　　建立財稅立法體系大有作為 </p><p>　

32、　與迅速制定財政基本法相比，在劉劍文教授看來，建立和完善財稅立法體系更加具有緊迫性。他多年參與財稅立法工作，曾是全國人大財經(jīng)委委托的稅收基本法、財政轉(zhuǎn)移支付法起草組組長，企業(yè)國有資產(chǎn)法起草小組顧問。近年來車船稅法、預(yù)算法、稅收征收管理法、資產(chǎn)評估法的修訂或立法，他都多次組織全國性的專題研討會。這樣的經(jīng)歷讓劉劍文教授更加體會到通過具體稅種立法對建立財稅立法體系的巨大作用，進(jìn)而產(chǎn)生“2020年前必須將單一稅種和房地產(chǎn)稅、環(huán)境稅的立法全部完成

33、，修訂好稅收征收管理法，而將其他法律留待2020年后制定”的觀點。 </p><p>　　劉劍文介紹，財稅法的立法體系，首先是憲法中的財稅條款，他一直提議在憲法第56條“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務(wù)”這一項下面，增列一項，明確“稅收法定原則”，即“稅種、納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度只能制定法律”。 </p><p>　　在憲法性財稅法律的“財政基本

34、法”中，應(yīng)包括預(yù)算法和財政收支劃分法。目前的預(yù)算法大多數(shù)條款是程序法。今后制定的財稅法，相當(dāng)多的是實體法。 </p><p>　　而財稅主干法律，包括財政收入法、財政支出法和財政監(jiān)管法三個部分。“財政收入法”包括稅法、非稅收入法和公債法；“財政支出法”包括財政轉(zhuǎn)移支付法、財政撥款法、政府采購法、財政投資法、財政貸款法；“財政監(jiān)管法”包括財政監(jiān)督法、國庫管理法、政府會計法、審計法等。憲法下的財稅條款、憲法性財稅法律