淺談公共信息資源商品化的成因與對策分析

1、<p>　　淺談公共信息資源商品化的成因與對策分析</p><p>　　論文關(guān)鍵詞：公共信息資源 商品化 原因 對策 </p><p>　　論文摘要：公共信息資源商品化問題，不僅涉及公共信息資源管理的范疇，還涉及到社會的公平、公正。針對越來越多的公共信息資源的商品化的現(xiàn)象，本文分析公共信息資源商品化的形成的原因，并提出相應的對策與解決辦法。 </p><

2、p>　　公共信息資源主要是針對私人信息資源而言的一種資源類型。私人信息資源一般是指由私人生產(chǎn)和提供的信息資源，其生產(chǎn)成本由私人承擔，并采取等價交換的市場供給方式，即采取“誰付費誰利用”的供給方式。而公共信息資源一般是指政府為了維護公共利益和社會公平而向公眾提供的信息資源。由于公共信息資源與公共問題密切相關(guān)，所以通常我們認為，公共信息資源事實上反映的是社會公共問題，是涉及全體社會公眾真實利益和需要的一系列活動及結(jié)果的信息，其基本內(nèi)涵

3、主要取決于社會公共產(chǎn)品與準公共產(chǎn)品的范疇。在邏輯上，凡與公共利益密切相關(guān)，與公共政策制定、相應的制度安排及一切相關(guān)的政策執(zhí)行和事物的信息均可以納人公共信息資源的范疇。 </p><p>　　近些年來，公共信息資源商品化引發(fā)的社會問題不斷增多，引起了各界學者的普遍關(guān)注。有的學者把這種濫用現(xiàn)象定義為“公共信息資源領(lǐng)域的“公有私化”、“公有虛化”以及“公有私用”等，也有的學者則定義為“公共信息資源的私有化”無論是把信息

4、濫用歸為哪一種解釋，由于公共信息資源即是公共的信息又是特殊的資源，同時又是公共產(chǎn)品的多重特性，因此我們應該從公共經(jīng)濟學、信息經(jīng)濟學、社會學的多個角度來思考與解釋這個現(xiàn)象。 </p><p>　　1公共信息資源商品化現(xiàn)象案例 </p><p>　　以下是一些公共信息資源商品化的典型的案例，從中我figf~,發(fā)現(xiàn)我國各個領(lǐng)域公共信息資源商品化現(xiàn)象的泛濫程度。 </p><p

5、>　　1．1以政府為代表的公共事業(yè)單位利用職權(quán)將公共信息資源商品化’ </p><p>　　(1)某市公安局就曾將公安人口信息管理系統(tǒng)中的有關(guān)數(shù)據(jù)向中國移動和中國聯(lián)通等單位出售，上述單位每賣出一個手機號碼，就需要到該公安局核實買主所提供的信息是否準確，而每查詢一條人口基礎(chǔ)信息，就需要向該公安局繳納5元查詢費用。 </p><p>　　(2)地方高招辦把考生的考試成績和個人信息“賣”給

6、電信企業(yè)或民辦高校以取得謀利。如2003年，江蘇省高招辦以招標方式、以120萬元的價格把普通高校高考及全省成人高考考分查詢和錄取信息的發(fā)布權(quán)“賣”給了江蘇電信。這樣，只有付費(電話費、短信費等)的考生才能查詢到自己的考分。同時很多普通民辦高校為了獲取更多的生源，通常的辦法是區(qū)各地高招辦買線下生的個人信息與聯(lián)系方式，以招到更多的考生。 </p><p>　　1．2以新聞媒體為代表的準公共信息資源的商品化 </

7、p><p>　　(1)2002年12月底，負責發(fā)掘江蘇測陽一座大型漢墓工作的南京博物院，將此次考古發(fā)掘報道權(quán)進行“有償轉(zhuǎn)讓”，江蘇衛(wèi)視和《南京晨報》各以1O萬元的價格買斷了這一報道權(quán)。 </p><p>　　(2)2001年3月11日上午，杭州雷峰塔地宮發(fā)掘，各媒體記者紛至沓來。但絕大多數(shù)記者只能作“壁觀”，因為考古部門已將現(xiàn)場直播權(quán)賣給了當?shù)氐恼憬耙曃幕l道，其他媒體的記者只得從電視實況轉(zhuǎn)

8、播中了解發(fā)掘進程。 </p><p>　　1．3特殊行業(yè)企業(yè)利用壟斷地位與行業(yè)便利將公共信息資源商品化 </p><p>　　(1)在旅游勝地杭州，盡管有民航售票處、國旅、青旅、航空國旅等1O多家票務(wù)公司，但在查詢時你若說不出具體票務(wù)公司的名稱，114臺就會告訴你民航杭州售票處或浙江經(jīng)貿(mào)票務(wù)公司的電話。據(jù)說，這是因為杭州114臺開展了“行業(yè)優(yōu)先報號”活動，而要享有這一優(yōu)先報號服務(wù)，客戶必須

9、每個月向電信114查號臺繳納1000多元的費用。 </p><p>　　(2)在河北省秦皇島召開的全國重點煤炭產(chǎn)運需銜接會議出現(xiàn)怪事，2．5萬人參加的會議，沒有對任何媒體發(fā)出邀請，會議組織者還“關(guān)照”與會者不得接受采訪，會議材料一概不向新聞媒體提供，卻被拿出來賣錢。其中，與會國務(wù)院部委領(lǐng)導的會議講話稿賣5O元一本。 </p><p>　　2公共信息資源商品化現(xiàn)象分析 </p>

10、<p>　　人口信息、考試成績、新聞線索以及114臺聲訊臺等本屬于公共資源和公共信息服務(wù)平臺，而某些單位憑什么將手中的公共信息資源變成收費與變相牟利的商品呢?同時，由政府機構(gòu)或公用事業(yè)單位掌握的公共資源，到底該不該都用來進行商業(yè)化運作呢?答案幾乎是不置可否的。 </p><p>　　從經(jīng)濟學的角度來看，例1中兩個例子，無論是高考分數(shù)查詢的壟斷經(jīng)營，還是以公安局為代表的政府行政機關(guān)向電信營運部門出售自己

11、的所掌握的公共信息資源，公民都成為了政府公共服務(wù)的“雙重買單者”。從公共信息傳播成本上說，都具備“反公共信息”高效傳播的特征，給社會運行成本的帶來了大幅增加。 </p><p>　　從法律角度來看，無論是公安局出賣公共人口信息還是高招辦出賣查分權(quán)，其實是在進行一種“法律規(guī)避”(法律規(guī)避即指當事人故意制造一種連接因素，以避開本應適用的法律，而使對自己有利的法律得以適用的行為。例如行政機關(guān)直接收費無法律依據(jù)，因而需要

12、規(guī)避，為了追求部門經(jīng)濟利益，采取“變通”的辦法，用招標或協(xié)商的方式與電信營運部門簽訂合同，將政府的公共服務(wù)行為轉(zhuǎn)化為企業(yè)的商業(yè)牟利行為，使消費者使用以企業(yè)名義開發(fā)的信息產(chǎn)品時支付費用，就能夠順理成章地逃避政府對行政事業(yè)性收費的審批和監(jiān)管。)也正是這種法律規(guī)避的存在，或者說是法律的灰色地帶，使得公共信息資源商品化及濫用的現(xiàn)象不斷蔓延。而例2中的兩個出賣或壟斷新聞報道權(quán)商品化的行為，不僅嚴重的違背的公共信息的基本屬性，同時嚴重損害了公眾對公

13、眾信息的知情權(quán)。關(guān)于新聞報道權(quán)商品化的是否合法的爭議，筆者贊同北京大學法學院資衛(wèi)方教授的觀點，他認為“從法律角度講，一個依靠國家財政來維持的社團組織應該是非贏利性的。依賴于國家財政撥款的機構(gòu)，它所占有的是公共資源，因此它所控制的信息資源的報道權(quán)是不能轉(zhuǎn)讓的，它所擁有的信息也是不能賣的”。 </p><p>　　從社會學角度來看，例3中的114臺收取“行業(yè)優(yōu)先報號”費的舉動，可以說是掌握公共信息資源的行政部門利用公

14、共資源牟利，也是公權(quán)私有化的典型表現(xiàn)。同時作為提供公共信息資源的公共信息服務(wù)平臺，114臺的做法使公共信息服務(wù)部門失信于全體公眾，同時也阻礙了社會整體公平與公正進程的推進。 </p><p>　　以上幾個案例中公共信息資源部門利用特權(quán)，進行公共信息資源的尋租或壟斷，不僅有悖于公共部門的公益性定位，同時增加了社會對公共信息獲取的成本，還嚴重的違背的公共信息的基本屬性，造成了公共信息的不對稱性，嚴重損害了公眾對公眾信

15、息的知情權(quán)。然而，現(xiàn)實生活中，由于缺乏明確嚴格的規(guī)定，加之存在的尋租的巨大收益與較少的風險責任之問形成了強烈對比，類似公共信息資源商品化現(xiàn)象仍不斷增加。 </p><p>　　3公共信息資源商品化背景原因探究 </p><p>　　3．1公共信息資源的壟斷 </p><p>　　公共信息資源商品化的根本原因是公共信息資源的壟斷。由于我國大部分的公共信息資源的生產(chǎn)者與

16、管理者都是各級政府機關(guān)。而政府部門由于成本費用、管理難度等諸多的因素無法也不可能將所有即使可以公開的(除保密信息外)公共信息公開。在缺少競爭、獨家擁有的壟斷環(huán)境中，直接導致了兩個后果：一是政府的權(quán)力無限膨脹；二是公共信息傳遞與使用效率的遞減。權(quán)力無限膨脹使信息資源的擁有者有條件利用職務(wù)之便，把工作領(lǐng)域看作自己的領(lǐng)地，把工作中所掌握的公共信息視為“私有財產(chǎn)與“權(quán)利基礎(chǔ)”，進行信息尋租；同時一旦尋租行為成功，又鼓勵其對具有商業(yè)價值的公共信息

17、更加千方百計地壟斷，以獲得更多的利益。于是便形成了壟斷——尋租——更加壟斷這樣的惡性循環(huán)。在這樣的循環(huán)往復中，公共信息資源成為少數(shù)人牟利的工具，卻無法服務(wù)于真正需要它的公眾，運行的低效與資源的浪費成為必然。 </p><p>　　3．2公共權(quán)力私有化的必然選擇 </p><p>　　在公共信息資源商品化過程中，公共權(quán)力的私有化是公共信息資源商品化的主要推動。公共權(quán)力具有公共性，理當為公眾共

18、有和共享，但由于權(quán)力“具有可交換性，權(quán)力可以脫離權(quán)力主體、客體而發(fā)生異化，以至于發(fā)生權(quán)力商品化現(xiàn)象，使得公共權(quán)力商品化的現(xiàn)象變得有可能。在我國，由于歷史遺留原因、市場化進程的不規(guī)范，社會再分配方式的不合理等諸多原因致使公權(quán)私有化的現(xiàn)象變得極為普遍。很多國外學者如簡·奧伊(JeanOi)、阿科斯·羅納塔斯(AkosRona一)等人認為，在中國這個漸進式改革過程中，操縱資源配置的行政權(quán)力通過原有的社會網(wǎng)絡(luò)、對形成中的市場

19、機制的強力介入、主導改革的優(yōu)勢位置和權(quán)力的重組等等方式，不斷擴大權(quán)力尋租的機會和收益。具體表現(xiàn)如政府部門在行政管理工作中，控制指標、配額、審批和許可，謀取私利和部門利益，對公共權(quán)威、公共資源、公共信息進行濫用。權(quán)力的私有化必然導致其公共性的異化，以及權(quán)利支配下的各種資源包括公共信息資源的異化。 </p><p>　　3．3法律政策與規(guī)范的缺乏 </p><p>　　我國尚未制定有關(guān)政府信息

20、公開的專門法律，只是在其他法律中有一些相關(guān)規(guī)定。如上例中南京博物館出賣文物的新聞報道權(quán)的例子中，很多相關(guān)的法律專家就指出由于缺乏明確的關(guān)于公共信息報道權(quán)的規(guī)定，公共信息報道權(quán)是否可以商品化在我國仍屬于一個無法界定的灰色地帶，僅靠道德標準來衡量以及公眾的輿論來監(jiān)督是明顯缺乏效力的。 </p><p>　　同時，我國相關(guān)于公共信息的政策多限于政策層面上進行，缺乏法律的強制力。例如對于同是公共資源的公共財產(chǎn)或公共資源的

21、占有或侵吞都會被當做違法行為追究行政責任，有明確的法律規(guī)定與依據(jù)可循，但對于公共信息資源的獨占、尋租、扭曲或造成的不良社會后果卻沒有明確的法律規(guī)定或責任機制。由于法律政策的模糊和確實，公共信息資源的商品化與私有化由于缺少束縛而得以鼓勵。 </p><p>　　3．4監(jiān)督機制的欠缺 </p><p>　　由于作為公共經(jīng)濟主體的政府對公共經(jīng)濟資源和公共信息的壟斷，使得公共信息非透明化變得理所當

22、然。一般情況下，對于私人部門代理人的信息扭曲和信息封鎖等尋租行為，公眾委托人可以通過退出機制和言論機制進行防范。然而在公共領(lǐng)域，政府的獨家壟斷往往導致人們別無選擇，只能借助言論機制來維護自己的權(quán)益。也就是說，在信息缺乏或者說是完全信息不對稱的情況下，公眾對公共部門的公共信息的利用及監(jiān)督基本無從談起。僅靠媒體或言論來約束的機制，在人類社會不是足夠發(fā)達，人們的覺悟不是足夠高的情況下，可以說是低效甚至是無效的。此外，社會公眾是分散的，政府內(nèi)部

23、得擁有公共信息的職能部門自身缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)督機制，多方面的原因使得內(nèi)外監(jiān)督機制無力、低效。 </p><p>　　4防止公共信息資源商品化的對策 </p><p>　　通過以上的分析，我們不難看出，因為問題形成的復雜性，公共信息資源商品化的發(fā)展絕非偶然的，而是一種社會發(fā)展中由于制度缺失與法律不健全造成的必然，解決辦法，筆者以為可以從以下幾個方面考慮。 </p><p&

24、gt;　　4．1建立高效的公共信息服務(wù)模式 </p><p>　　公共信息的服務(wù)模式可以依據(jù)公共信息資源的性質(zhì)分為以下兩類。 </p><p>　　(1)對政府部門具有公益性的純公共信息資源，以信息公開、信息共享與信息公平為原則，建立高效的公共信息傳遞模式，使得公共信息資源最大化的滿足公民的需要。如加強國家電子政務(wù)的建設(shè)，國家、省、市級圖書館的共享互聯(lián)，建立透明的信息公開制度，建立高效的信

25、息發(fā)布平臺等。 </p><p>　　(2)對公共信息資源或準公共信息資源，挖掘其自身的深層價值，建立市場化多主體參與的公共信息資源增值模式，形成公共信息資源被充分利用～公共信息創(chuàng)造新社會價值的良性循環(huán)的模式。當人們都能夠通過公共途徑，高效、暢通的獲得自己所需要的公共信息資源的時候，信息尋租行為就沒有了生存的市場與空間。 </p><p>　　4．2盡快建立與完善相關(guān)的法律法規(guī) </

26、p><p>　　盡快制定全國統(tǒng)一的公共信息資源管理的基本政策和法規(guī)，如頒布信息公開法等，確定明確的歸口管理部門，對公共信息資源的管理給予合法的保障。同時要建立、健全公共信息資源管理的制度規(guī)章，如對公共信息資源的評估、投資經(jīng)營和收益處置等規(guī)定，全面指導與規(guī)范政府和相關(guān)單位的公共信息資源行為。使公共信息資源的歸屬不再處于無法界定“灰色地帶”，而是能夠“有法可依，有法必依”，用法律來規(guī)范與指導公共信息資源的使用，真正保護廣

27、大公眾的公共權(quán)益。 </p><p>　　4．3加強內(nèi)外監(jiān)管與懲治力度 </p><p>　　首先要加強政府公共信息部門及相關(guān)企業(yè)在公共信息資源管理的內(nèi)部監(jiān)督，同時一定程度的放松政府對公共信息資源的規(guī)制，建立與強化新聞輿論監(jiān)督和公眾監(jiān)督機制。其次，不斷增加公共信息資源商品化的風險成本與責任成本，通過加大對信息尋租行為的懲治力度，以儆效尤，以逐漸減少和杜絕的共權(quán)私有、利用公共信息尋租的腐敗行

28、為。 </p><p><b>　　5結(jié)語 </b></p><p>　　2006年6月17日《南京日報》刊登了“江蘇省南京市的考生2OO6年從168聲訊臺查分終于不用再交1元／分鐘的信息費了，收費只收市話費”的消息。標志著我國政府相關(guān)部門對公共信息的商品化問題的態(tài)度轉(zhuǎn)變與有所作為。隨著我國信息立法進程的加快，信息公開制度的逐步健全，我國政府對公共信息資源管理的正趨于