農村土地流轉問題及對策探究

1、<p>　　農村土地流轉問題及對策探究</p><p>　　摘 要 目前，隨著農業(yè)和農村經濟的發(fā)展和農村勞動力轉移，在農業(yè)產業(yè)化經營的興起與發(fā)展過程中，農村集體土地使用權流轉規(guī)模逐漸擴大，不斷呈現(xiàn)出新的問題，并引發(fā)多方面的社會矛盾。為此，要針對農村土地流轉存在的問題，改變土地觀念，提升流轉水平，規(guī)范土地流轉市場，擴大土地流轉規(guī)模，促進農業(yè)產業(yè)化發(fā)展。這樣，才能使農村土地流轉走上健康、可持續(xù)的發(fā)展道路。

2、</p><p>　　關鍵詞 土地流轉 觀念 市場 產業(yè)化 </p><p>　　作者簡介：段明亮，云南省石林縣國土資源局，中共黨員，云南省委黨校民族經濟在職研究生、云南財經大學公共管理碩士研究生。 </p><p>　　中圖分類號：D922.3文獻標識碼：A文章編號：1009-0592（2014）1-207-03 </p><p>　　土地

3、流轉主要是指農村土地承包經營權的流轉，是擁有農地承包經營權的農戶將土地經營權（使用權）轉讓給其他農戶或經濟組織，也即保留承包權，轉讓使用權。目前，隨著農業(yè)和農村經濟的發(fā)展和農村勞動力轉移，在農業(yè)產業(yè)化經營的興起與發(fā)展過程中，農村集體土地使用權流轉規(guī)模逐漸擴大，不斷呈現(xiàn)出新的問題，并引發(fā)多方面的社會矛盾。為此，本文對農村土地流轉中存在的問題進行初步的探究，并提出一些相應的對策。 </p><p>　　一、農村土地流

4、轉存在的主要問題 </p><p>　?。ㄒ唬┦軅鹘y(tǒng)觀念影響，流轉水平偏低 </p><p>　　土地具有社會保障和就業(yè)功能，而當前農村社會保障機制尚未形成，決定了農民不能輕易離開土地，絕大多數(shù)農民仍把土地作為命根子來看待，不少農民戀土情結較為嚴重，認為只要有了土地，生活就有了保障。還有不少農戶怕政策多變，對農村土地的所有權、承包權、經營權、收益權、處分權等概念混淆不清，擔心土地流轉后，可

5、能會喪失以后的土地增值收益和征用時的經濟補償。另外，由于企業(yè)資金、就業(yè)技術市場、農民文化素質等因素的影響，農民可就業(yè)的行業(yè)有限，發(fā)展第二、三產業(yè)的能力不足。同時，廣大農村社會保障體系（養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助等）還沒有完整發(fā)展起來，大多數(shù)農民的收入還局限于有限的土地耕作，所以，農民對土地流轉存在后顧之憂，即便粗放種植，造成土地經營不善，施肥搭配不合理，雜草叢生，產量逐年下降，使土地沒有經濟效益，也舍不得把土地流轉出去。這種狀況，嚴重阻礙了農

6、村土地正常、合理、有序的流轉。 </p><p>　　今天看來，隨著農村經濟體制改革的發(fā)展，土地流轉已經成為市場經濟發(fā)展過程中的重要部份。但是，目前農村干部對此缺乏應有的重視，缺乏對農業(yè)發(fā)展中適度規(guī)模經營的認識，將土地流轉看成農戶個體的問題，其利益關系只限于農戶和業(yè)主之間，所以聽之任之，缺乏統(tǒng)籌管理，對之采取聽之任之的態(tài)度。擔心推進土地經營權流轉實行規(guī)模經營，有可能被認為是否定家庭聯(lián)產承包制度，進而承擔政治風險；

7、或擔心規(guī)模經營引起農民之間的矛盾，影響和諧社會建設，因此缺乏規(guī)模引導，影響了土地流轉的水平。 </p><p>　?。ǘ┩恋亓鬓D缺乏應有的規(guī)范 </p><p>　　目前，不少地方由于缺乏土地流轉的市場中介組織，土地流轉主要依靠農民自發(fā)進行，想轉出土地的農戶尋找流轉對象難，而農業(yè)龍頭企業(yè)、合作組織和具有一定規(guī)模的種植大戶卻苦于挨家挨戶的談判費時費力，使流轉成本增大。另外，在土地流轉過程中

8、，存在著多方面的爭議和糾紛隱患。例如，不少農戶還停留在口頭協(xié)議的認識上，缺乏規(guī)范的權利和義務關系的書面說明，諸如土地轉讓資金的多少、支付時間方式、土地轉讓起始時間等，都需要通過書面合同確定下來。面一些地方的村集體在土地流轉過程中，缺乏民主意識，不經過征求農民意見、統(tǒng)一群眾認識，而以村委會的商議作后的決策，往往導致一些農戶消極對待土地流轉，有的還存在一定的抵觸，這也是土地使用權流轉遲緩的重要因素。當然，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主動進行規(guī)?；耐恋亓鬓D

9、，通過村流轉出租，盡管有較為正規(guī)的協(xié)議合同，但合同的某些細節(jié)還不夠詳盡，存在一些可能引起糾紛的潛在問題。如承包費、租金確定和調整的依據(jù)及標準，流轉后地塊邊界如何界定、土地權屬如何定義等。還有的基層干部干預、強迫承包權人流轉，不尊重農民的意愿，引發(fā)社會不穩(wěn)定；發(fā)生糾紛時沒有權威機構調解、仲裁，流轉雙方相互扯皮。如1996年，岳陽紙業(yè)集團</p><p>　　另一方面，農業(yè)生產的全過程，既受農用工業(yè)品質量、數(shù)量、價格

10、的制約，影響產出和效益，又受初級產品生產與加工、儲藏環(huán)節(jié)分置不同行業(yè)和部門形成的利益流失的影響。而完善的利益機制是農業(yè)產業(yè)化持續(xù)發(fā)展的內在動力，目前不少地方農業(yè)由于缺乏有效“反哺”，而處于低效弱質產業(yè)的境況，這些問題導致了農業(yè)商品生產基地建設發(fā)展緩慢，資源優(yōu)勢難以發(fā)掘，拳頭產品難以形成氣候，從而既影響農民增收，又影響市場物流量的增加和加工業(yè)的需要。近年來發(fā)展起來的“訂單農業(yè)”，使得龍頭企業(yè)有了充足而穩(wěn)定的原材料來源，同時農民的農產品也有

11、了比較穩(wěn)定的銷售渠道及市場，降低了龍頭企業(yè)和農戶生產經營的不確定性，但也只是在一定程度上降低了交易的市場風險，還不能從根本上解決問題。 </p><p>　?。ㄈ┩恋亓鬓D規(guī)模不夠，阻礙農業(yè)產業(yè)化的發(fā)展 </p><p>　　經過近幾年的發(fā)展，農民個體性的土地流轉，在一定程度上減少了土地荒蕪，但是不少地方的農村土地流轉，仍然停留在分散的個體經營上，缺乏一定程度的規(guī)模經營，不得農業(yè)科技的推廣

12、與產業(yè)化的生產，農民收益仍然低下。這種分散的以個體經營為主的土地流轉并不能從根本上改變小農經濟的狀況，沒有從實質上調整農業(yè)產業(yè)結構。 </p><p>　　現(xiàn)在，一些地方土地流轉組織化程度很低，大部分土地流轉后仍舊處于零星分散狀態(tài)，以小塊土地為主體，無法集中連片，沒有形成土地集中的態(tài)勢，形成不了規(guī)模經營，不利于產業(yè)化發(fā)展。從目前大多數(shù)情況來看，土地流轉主要發(fā)生在本村村民之間，大多以村內流轉為主，而且流轉期限較短，

13、流轉方式只有出租、轉包等形式，經營規(guī)模比較小，規(guī)?；洜I程度不高，土地、資金、技術和勞動力資源的缺乏科學、有效的配置，大多數(shù)農戶還沒有因為土地流轉而獲得更多的收益，缺乏主動投入現(xiàn)代農業(yè)的意識。 　　當然，這些問題的存在，一方面是因為資金和技術限制，缺乏先進的機械設備和相應的生產技術，同時，承包者的文化素質也影響了管理水平，對農業(yè)產業(yè)化經營缺乏科學的經營能力。當然，還需要各級政府和有關部門在廣大農村鼓勵和扶持多行業(yè)的致富帶頭人，讓現(xiàn)代經

14、營理念與科學的管理逐漸滲透到農村。 </p><p>　　二、促進農村土地使用權流轉的主要對策 </p><p>　?。ㄒ唬└淖兺恋赜^念，提升流轉水平 </p><p>　　“民以食為天，食以土為本”。土地是最重要、最基本的生產要素，是農民賴以生存之本，也是農業(yè)農村發(fā)展的根基。雖然按照馬克思勞動價值和土地理論的傳統(tǒng)觀點，土地不是勞動產品，因而缺乏價值。但是，土地使用

15、權流轉不暢，就會限制農業(yè)土地資源的合理流動，使得土地資源難以優(yōu)化配置，不利于解決小生產與大市場、小生產與規(guī)模效益之間的矛盾；也不利于農民實現(xiàn)專業(yè)化分工和農產品商品化程度的提高以及農民生活的改善；不利于農業(yè)產業(yè)化進程的加快，不利于吸引城市工商企業(yè)到農村從事農、工、商一體化經營。其實，土地流轉是農業(yè)增效、農民增收、農村繁榮的重要方面，要結合農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和民營經濟的發(fā)展，要遵循科學發(fā)展觀，堅持從實際出發(fā)，根據(jù)各地的自然條件和社會經濟發(fā)展水平

16、，因地制宜，因勢利導，嚴格遵循“依法、自愿、有償、有序”的原則進行農村土地流轉。 </p><p>　　為此，政府有關部門要不斷學習土地流轉政策，充分利用有線電視、廣播和宣傳欄等，并結合一定的文藝形式，宣傳黨的土地使用權流轉政策，消除農民對土地使用權流轉疑慮，積極配合、主動參與土地流轉。在進行土地流轉的過程中，各級政府要要尊重農民土地流轉主體地位，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權

17、益。推進農村土地流轉和發(fā)展規(guī)模經營要按照法律法規(guī)進行，嚴格保護耕地和基本農田。流轉應堅持等價有償，確保農民和業(yè)主雙方的利益和生產活動的穩(wěn)定。改變傳統(tǒng)的農村經營方式，整合耕地資源，流轉給現(xiàn)代農業(yè)經營者，從而有效配置土地資源、通過一定的規(guī)模經營提高土地效益，并讓流轉土地使用權的農民獲得應有的收益，從而有更多的時間和機會面向廣闊的市場，探索新的勞動和就業(yè)渠道。 </p><p>　　農民是土地流轉的利益主體，必須按照農

18、民自愿、因勢利導的原則，在做通農民群眾工作的基礎上依法、公開、透明、公正地推進土地流轉。尤其要通過普法宣傳和典型示范引導，讓農民看到土地流轉的好處，消除誤解和疑慮，提高發(fā)展意識，實現(xiàn)觀念更新，打牢思想基礎。要遵循市場經濟規(guī)律，科學合理確定土地流轉價格，既要確保農戶在土地流轉后實現(xiàn)比耕種土地有更為可觀的經濟效益，又要保證業(yè)主能接受，使雙方都滿意。同時要廣泛宣傳土地使用權流轉政策，提高農民的思想認識，遏制耕地拋荒，加強耕地的利用、保護，充分

19、發(fā)揮耕地的生產潛力，是確保糧食安全、農業(yè)增效、農民增收的重要工作，以實際行動加入到土地使用權流轉的行動中來。 </p><p>　　同時，在適度規(guī)模經營，促進廣大農村農業(yè)產業(yè)化發(fā)展的過程中，要改革農村社會保障體系，建立健全各項社會保障制度，充分發(fā)揮土地的市場功能。在有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展養(yǎng)老保險制度探索試點，先“低水平、廣覆蓋”，在穩(wěn)步推進的基礎上逐步提高保障水平。促進農村規(guī)模經營發(fā)展和農村人口向城鎮(zhèn)有序轉移。對農村集

20、體土地被征用而失地的農民，要按與國有土地“同等同價”的原則對失地農民進行補償。建立以政策性保險為主的農業(yè)保險體系，對商業(yè)性保險公司提供的農業(yè)保險業(yè)務給予政策優(yōu)惠。通過多種方式為廣大農民提供醫(yī)療、養(yǎng)老和傷殘等社會保險。并形成非歧視的勞動就業(yè)制度，甚或推廣農民工的土地置換社會保障，納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，對于合理的地土地流轉農戶，在一定程度上提供城鎮(zhèn)居民最低生活保障。 </p><p>　　（二）規(guī)范土地使用權流轉的市場

21、</p><p>　　其實，農村土地資源、經濟、社會、文化、農民素質等都對農村土地使用權的流轉存在一定的影響作用。在農村土地使用權流轉的過程中，要遵循依法自愿有償?shù)脑瓌t，不能強行推進或加快，更不能急躁冒進、一哄而上，但是又要采取得力措施，創(chuàng)造條件，扎實推進。只有利用政策或財政資金吸引各種社會資金投資于農業(yè)，農業(yè)產業(yè)才會加快發(fā)展，才能有效規(guī)范土地使用權流轉的市場，促進土地流轉的良性發(fā)展。 </p>&

22、lt;p>　　為此，基層級政府要認真把握土地承包政策，向廣大農戶提供規(guī)范的與土地流轉相關的法律和政策信息服務。并加強對土地流轉的調查與分析，針對各地不同的狀況，協(xié)助土地流轉合同的公平制定，及時解決對土地流轉同變更問題，減少土地流轉的糾紛與沖突，規(guī)范土地使用權的流轉。這就需要在土地承包使用權流轉的過程中，引導農戶堅持平等互利、協(xié)商一致的原則，簽訂統(tǒng)一文本格式的書面流轉合同，明確流轉土地的面積權屬、流轉的期限和起止日期、流轉土地的用途

23、、雙方當事人的權利和義務、流轉價款及支付方式、調價原則及方式、流轉合同續(xù)簽約定、流轉合同到期后地面附著物及相關設施的處理和違約責任等內容。 </p><p>　　對于流轉土地，各級政府部門在統(tǒng)一管理，實施登記造冊，建立合同與檔案的統(tǒng)一管理，以便對土地流轉雙方糾紛進行有效的處理，保障流轉雙方的權益，促進耕地的可持續(xù)發(fā)展，促進規(guī)模、科學的產業(yè)化農業(yè)生產，提高土地效益，從而達到流轉雙方互利共贏的目的。 </p&g

24、t;<p>　　科學、合理的土地使用權流轉市場的建立與維護是土地流轉過程的重要方面，而流轉中介組織是溝通買賣雙方最主要的橋梁和紐帶。為此，可以以縣為單位，建立農村土地承包和土地使用權流轉中介和監(jiān)管機構，對土地使用權承包和流轉進行政策、方案與業(yè)務上的指導，并做好土地流轉信息的發(fā)布。而未建立土地流轉服務中心的鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、街道要抓緊組建，已建立的要啟動進入正常運作，要落實土地流轉信息員，加強流轉監(jiān)督管理、信息收集發(fā)布、對外招商引資

25、，指導流轉合同簽訂，建立流轉臺帳檔案，調解流轉糾紛?？捎烧龀郑嘤孕滦娃r民合作組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉服務中心為平臺的農村土地流轉市場體系，達到政府培育市場，市場引導流轉，流轉促進發(fā)展，發(fā)展維護民權的目的。 </p><p>　　在保障農戶合法權益的前提下，要積極探索通過市場調節(jié)土地流轉的多元和長效機制。例如，對于一些具有現(xiàn)代化的種植觀念的村鎮(zhèn)，緩緩轉包和入股分紅等方式，進行規(guī)?；暮侠砹鬓D。同時，縣上依托農業(yè)局

26、農經站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)依托農業(yè)服務中心或經發(fā)辦建立土地流轉服務中心，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村社的土地使用權流轉服務中介，對土地流轉進行登記和信息發(fā)布、價格評估、法律政策咨詢、提供合同范本、調解合同糾紛、建立流轉檔案等，充分發(fā)揮服務、引導作用。并定期不定期對流轉機構工作人員進行有針對性地培訓，提高業(yè)務素質；同時，要安排一定的工作經費，保障中介組織能正常開展業(yè)務工作。解決有人辦事和有錢辦事的問題。 　　（三）擴大土地流轉規(guī)模，促進農業(yè)產業(yè)化發(fā)展 </p&

27、gt;<p>　　土地流轉必須走規(guī)?；洜I、專業(yè)化布局、標準化生產的路子。推進土地流轉，走集約化經營之路是現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的重要方向。政府可以選好發(fā)展項目，結合地方不同的情況提出具有特色的產業(yè)化發(fā)展方向，借助招商引資，利用這些項目實施的機會對農村土地進行合理流轉。并對農業(yè)科技項目招商引資進行一定的的政策扶持，爭取科技含量高，并具有較好的效益的農業(yè)項目，推動農村土地流轉的規(guī)模化發(fā)展。為此，要制定優(yōu)惠政策，吸引各種社會資金投資農業(yè)

28、，培育和發(fā)展新的農業(yè)企業(yè)。鼓勵農村種養(yǎng)大戶和村組干部帶頭發(fā)展規(guī)模經營。充分挖掘農業(yè)內部的潛力，鼓勵農村種田能手、種養(yǎng)大戶、農村經紀人利用自身在生產、技術、銷售等方面的優(yōu)勢，擴大經營規(guī)模，促進土地流轉。鼓勵多類經營主體參與土地流轉。鼓勵各類工商企業(yè)、農業(yè)科研機構、社會能人、城鎮(zhèn)居民等帶項目、帶技術、帶資金到農村與農民聯(lián)合興辦農業(yè)企業(yè)，或者與農民以不同形式進行聯(lián)合，發(fā)展規(guī)模經營，促進土地流轉。 </p><p>　　

29、各級黨委、政府要把惠農政策、涉農項目與土地流轉結合起來，加大對土地流轉和農業(yè)規(guī)模經營的綜合配套扶持。特別要在土地流轉中，對建立專合組織，組織農民提高生產手段、勞動力素質、生產條件、產出能力，應用先進技術與裝備，帶動主體及其生產基地，加強政策、項目、資金、技術、信息等方面的全程服務和全方位扶持。同時，可由市、縣政府安排一定土地流轉扶持資金，確定一批示范性經營大戶，對流轉規(guī)模適度、經濟效益和組織帶動效應顯著的給予以獎代補。市級以上重點龍頭企

30、業(yè)、重點專合組織進入現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)發(fā)展和建立規(guī)模生產基地的情況納入年度動態(tài)監(jiān)測，不合格的要予以淘汰。要加大對土地流轉業(yè)主和大戶的金融支持，金融機構要著力創(chuàng)新金融產品和服務，探索對已經進行了大量投入的土地承包經營權或使用權、地面附著物、非永久性建筑物等抵押或擔保貸款。農業(yè)產業(yè)化信用擔保公司要把規(guī)模經營業(yè)主和大戶納入重點擔保范圍予以方便快捷支持。要積極探索并創(chuàng)新土地流轉的政策措施，如對業(yè)主、大戶投資建成的公共基礎設施和公共服務項目，可實行政府

31、以獎代補；對規(guī)模經營業(yè)主、大戶用地，國土資源部門執(zhí)行用地優(yōu)惠政策、簡化審批手續(xù)；獲得流轉土地的經營者在合同約定的期限內，</p><p>　　龍頭企業(yè)、專合組織、經營能人、種養(yǎng)大戶是土地流轉的帶動主體，必須重點培育發(fā)展、加強引導和全程支持。各區(qū)縣、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要結合現(xiàn)代農業(yè)及新農村建設試點示范，合理定位一批現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)，包括科技含量高、附加值高的設施農業(yè)園區(qū)和規(guī)模效益農業(yè)園區(qū)等，作出土地流轉及規(guī)模經營規(guī)劃，制定現(xiàn)代農

32、民園區(qū)建設的扶持政策和服務措施，以此為平臺和載體，引導吸納工商資本、金融資本、民間資本、各類業(yè)主大戶集中開發(fā)，實現(xiàn)整合投入。引導支持龍頭企業(yè)通過土地流轉建設規(guī)?；藴驶钥卦匣?，示范和組織帶動周邊農戶連片建設“第一車間”。加快培育發(fā)展專合組織，引導支持有能力的個人或組織以特色產業(yè)為紐帶，吸收農民以土地承包經營權入股，或以統(tǒng)一經營單獨核算等多種形式組建專合組織，直接組織農民發(fā)展規(guī)?；洜I，豐富土地流轉的方式和內涵。引導支持農業(yè)生產經

33、營大戶通過土地流轉擴大經營規(guī)模，發(fā)揮規(guī)模效益和組織帶動效應。 </p><p>　　土地經營權的流轉強能有力地推動農業(yè)產業(yè)結構調整，提升農業(yè)產業(yè)化經營水平，促進科技興農戰(zhàn)略的實施，加快農村勞動力轉移和農民增收的步伐，從而為加快推進城鄉(xiāng)一體化奠定堅實的基礎。為此，要針對農村土地流轉存在的問題，改變土地觀念，提升流轉水平，規(guī)范土地流轉市場，擴大土地流轉規(guī)模，促進農業(yè)產業(yè)化發(fā)展。這樣，才能使農村土地流轉走上健康、可持續(xù)

34、的發(fā)展道路。 </p><p><b>　　參考文獻： </b></p><p>　　[1]雷俊忠，饒開宇.農業(yè)產業(yè)化經營研究.西安電子科技大學出版社.2008. </p><p>　　[2]孫亞范.新型農民專業(yè)合作經濟組織發(fā)展研究.社會科學文獻出版社.2006. </p><p>　　[3]張曉山.農村合作經濟經營管理

35、.北京：學習出版社.2006. </p><p>　　[4]宋英杰，陳銀春.農業(yè)產業(yè)化經營概述.北京：中國社會文獻出版社.2006. </p><p>　　[5]韓東林.轉型時期中國農業(yè)投資主題的投資行為研究.北京：經濟科學出版社.2007. </p><p>　　[6]陸文聰.民營經濟與農業(yè)產業(yè)化發(fā)展.北京：經濟科學出版社.2006. </p>&l