城市中心區(qū)工業(yè)用地退出機(jī)制研究——以江蘇省江陰市為例.pdf

1、我國(guó)城市化的快速發(fā)展帶動(dòng)了建設(shè)用地的快速擴(kuò)張，同時(shí)也伴隨著土地粗放利用、耕地保護(hù)受威脅等問(wèn)題。國(guó)家因此提出節(jié)約集約利用土地的政策導(dǎo)向，以期提高城市建設(shè)用地的利用效率。工業(yè)用地是城市中心區(qū)低效用地的典型，投入產(chǎn)出低且環(huán)境污染嚴(yán)重，由此成為地方政府推動(dòng)土地節(jié)約集約利用的主要治理對(duì)象，工業(yè)用地退出逐漸成為熱點(diǎn)。近幾年來(lái)，工業(yè)用地退出在實(shí)現(xiàn)城市中心區(qū)土地資源配置效率提升的同時(shí)，也出現(xiàn)了越來(lái)越多的矛盾，例如企業(yè)參與積極性低、談判難、企業(yè)權(quán)益受損等

2、，較大程度上阻礙了城市土地向利用效率更高的使用者手中流動(dòng)。為了破解上述難題，土地供給矛盾嚴(yán)重的城市開(kāi)始創(chuàng)新工業(yè)用地的退出模式，自主改造、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、公私合營(yíng)等模式紛紛涌現(xiàn)，有效的解決了一些退出難題。在此背景下，有必要對(duì)工業(yè)用地的退出機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)的研究，梳理現(xiàn)有退出模式的產(chǎn)生和發(fā)展規(guī)律，比較不同退出模式的特點(diǎn)，為工業(yè)用地退出的順利開(kāi)展提供支撐。
　　已有的對(duì)工業(yè)用地退出的文獻(xiàn)分為企業(yè)遷移、城市更新和產(chǎn)業(yè)用地布局調(diào)整與老舊工業(yè)區(qū)改造研究

3、三部分。三部分都對(duì)其各自領(lǐng)域內(nèi)的問(wèn)題進(jìn)行了深入的研究，但是，系統(tǒng)地研究工業(yè)用地退出機(jī)制的學(xué)術(shù)成果為數(shù)不多。工業(yè)用地退出與企業(yè)遷移、城市更新、產(chǎn)業(yè)用地布局調(diào)整的研究有相關(guān)性，但卻和每一個(gè)領(lǐng)域都存在差異，不能簡(jiǎn)單地將各領(lǐng)域的研究成果堆積在一起作為工業(yè)用地退出機(jī)制的研究成果。因此，本文利用Williamson的社會(huì)分析框架為基礎(chǔ)，將工業(yè)用地退出機(jī)制的研究分為制度環(huán)境、治理結(jié)構(gòu)和資源配置效率三個(gè)層面，分別對(duì)工業(yè)用地退出的形成與發(fā)展，退出模式的比

4、較分析和退出中的資源配置效率進(jìn)行了研究。
　　制度環(huán)境層面，本文將工業(yè)用地退出的發(fā)展分為四個(gè)階段:1954-1987之間的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，工業(yè)用地退出完全由政府控制;1987-2001土地有償使用改革階段，市場(chǎng)機(jī)制逐漸在工業(yè)用地退出中發(fā)揮作用;2001-2008土地出讓制度完善階段，政府實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)性用地出讓的統(tǒng)一集中控制，加上土地儲(chǔ)備制度的形成，最終形成了現(xiàn)有工業(yè)用地退出中的政府收購(gòu)模式;2008年以后，國(guó)家鼓勵(lì)加強(qiáng)土地節(jié)約集約利用

5、，自主改造模式、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)模式和公私合營(yíng)等新模式不斷涌現(xiàn)，為工業(yè)用地退出的改進(jìn)提供了可借鑒的路徑。
　　工業(yè)用地退出模式的選擇就是治理結(jié)構(gòu)的選擇，也是制度安排的選擇。在介紹不同退出模式的基礎(chǔ)上，借鑒奧斯特羅姆評(píng)價(jià)基礎(chǔ)設(shè)施制度安排的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立總體績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)3個(gè)指標(biāo)，間接績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)21項(xiàng)指標(biāo)，對(duì)四種不同的退出模式進(jìn)行了績(jī)效比較。比較結(jié)果發(fā)現(xiàn):政府收購(gòu)模式效率低，公平性中等，適應(yīng)性較好;自主改造模式效率高，公平性和適應(yīng)性為中等;創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)模

6、式效率高，公平性差，適應(yīng)性高;公私合營(yíng)模式公平性高，效率和適應(yīng)性中等。
　　資源配置效率的分析先是構(gòu)建了工業(yè)用地在工業(yè)和商服業(yè)兩部門之間配置的二元配置模型，在此基礎(chǔ)上對(duì)影響工業(yè)用地市場(chǎng)化配置的因素進(jìn)行了分析。分析發(fā)現(xiàn)，工業(yè)生產(chǎn)外部性的忽視和土地出讓價(jià)格的“雙軌制”導(dǎo)致了更多的土地留在了工業(yè)部門，分別造成了工業(yè)用地退出的滯后性退出Ⅰ和滯后性退出Ⅱ，扣除這兩部分滯后性退出即為能夠有效實(shí)現(xiàn)資源配置最優(yōu)化的有效性退出。在環(huán)境治理和土地利用

7、結(jié)構(gòu)調(diào)整的壓力下，政府會(huì)利用行政手段強(qiáng)制性退出工業(yè)用地，退出的數(shù)量即為工業(yè)用地的矯正性退出。在政府壟斷工業(yè)用地退出路徑的情況下，補(bǔ)償價(jià)格的提高會(huì)減少商服業(yè)用地的最佳均衡配置數(shù)量。
　　根據(jù)以上的分析結(jié)論，本文解釋了城市中心區(qū)部分工業(yè)用地配置中的“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象。工業(yè)用地的實(shí)際邊際收益能力高于商服業(yè)用地是工業(yè)用地能夠在城市中心區(qū)存在的主要原因。在不壓縮工業(yè)用地邊際收益曲線的情況下強(qiáng)制退出工業(yè)用地，即實(shí)行矯正性退出，雖然有利于實(shí)現(xiàn)工業(yè)

8、用地退出的最佳均衡數(shù)量，但卻是以工業(yè)用地的效率損失為代價(jià)的。以此為基礎(chǔ)，本文提出在政府收購(gòu)模式下可行的調(diào)控方式:以壓縮工業(yè)用地邊際收益能力為目的的手段:包括征收排污費(fèi)、提高工業(yè)用地用地成本、穩(wěn)定收購(gòu)補(bǔ)償價(jià)格等;提高商服業(yè)用地邊際收益能力的補(bǔ)貼手段;壓縮工業(yè)用地邊際收益能力和提高商服業(yè)用地邊際收益能力同時(shí)進(jìn)行。第三種手段在實(shí)踐中的可行性更高。
　　最后，本文以江陰市為例，具體分析了政府收購(gòu)模式在實(shí)踐中存在的困境。在梳理江陰市工業(yè)用地

9、退出的政策演變和治理效果的基礎(chǔ)上，對(duì)其存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析。江陰市工業(yè)用地退出最主要的問(wèn)題是退出模式單一造成的資源配置效率損失、資金壓力大和政府調(diào)控手段低效等問(wèn)題。此外，還存在專項(xiàng)規(guī)劃缺乏、引導(dǎo)功能不足，權(quán)益保障不完善、權(quán)屬不明晰等問(wèn)題。結(jié)合上文對(duì)工業(yè)用地退出模式比較和資源配置效率的分析，對(duì)工業(yè)用地退出機(jī)制的改進(jìn)提出了建議:采取多樣化的退出模式，拓寬政府資金來(lái)源;制定工業(yè)用地退出專項(xiàng)規(guī)劃，加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo);保障退出主體權(quán)益，建立增值收益共享