我國(guó)環(huán)境管理中的行政協(xié)助制度立法研究.pdf

1、我國(guó)環(huán)境管理體制的橫向格局可概括為統(tǒng)一監(jiān)督管理與分部門(mén)管理相結(jié)合的體制，因而承擔(dān)環(huán)境保護(hù)職能的部門(mén)眾多，并且職能交叉嚴(yán)重。所以，我國(guó)的環(huán)境行政管理向來(lái)都是部門(mén)分割、各自為政，僅有分工而少有配合，不僅使得各部門(mén)無(wú)法順利履行自身環(huán)保職能，更致使政府環(huán)保職能無(wú)法統(tǒng)一完整實(shí)現(xiàn)。鑒于此，我們認(rèn)為應(yīng)在環(huán)境保護(hù)法體系中全面確立行政協(xié)助制度。因?yàn)?，行政協(xié)助制度是處理行政主體橫向關(guān)系的重要制度，其主要優(yōu)勢(shì)在于：既尊重行政主體已有法定職權(quán)，又能彌補(bǔ)行政分工

2、過(guò)細(xì)帶來(lái)的漏洞和交叉。這一優(yōu)勢(shì)可以在不改變我國(guó)現(xiàn)有環(huán)境管理體制的前提下，通過(guò)建立行政協(xié)助制度，保障各部門(mén)相互支持與配合，形成執(zhí)法合力，最終實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府環(huán)保職能的統(tǒng)一完整履行。
　　事實(shí)上，在我國(guó)環(huán)境管理實(shí)踐中已有大量行政協(xié)助經(jīng)驗(yàn)。行政協(xié)助不僅涉及環(huán)境監(jiān)督管理各部門(mén)，也存在于各個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)、各類(lèi)環(huán)境行政事務(wù)中。具體表現(xiàn)為兩類(lèi)：一類(lèi)是環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)與非環(huán)保職能部門(mén)之間的行政協(xié)助，主要包括環(huán)保部門(mén)與公安、監(jiān)察和工商部門(mén)之間的協(xié)助。另一類(lèi)

3、是環(huán)境監(jiān)督管理職能部門(mén)之間的行政協(xié)助，主要包括環(huán)保部門(mén)與環(huán)境污染防治部門(mén)、自然資源保護(hù)部門(mén)之間的相互協(xié)助。這些已有經(jīng)驗(yàn)表明，在我國(guó)環(huán)境管理中建立行政協(xié)助制度是必要的。一方面，行政協(xié)助在實(shí)現(xiàn)政府環(huán)保職能的統(tǒng)一履行中發(fā)揮了積極作用；另一方面，我國(guó)環(huán)境管理的多部門(mén)性及環(huán)境整體性，決定了其行政協(xié)助主體眾多，且協(xié)助的情形復(fù)雜。因此，即使我國(guó)通過(guò)制定行政程序法就行政協(xié)助做出通則性規(guī)定，也并不能完全滿足環(huán)境管理中行政協(xié)助的特殊需要。鑒于此，應(yīng)通過(guò)修訂

4、現(xiàn)有環(huán)境法規(guī)以確認(rèn)環(huán)境管理中的行政協(xié)助經(jīng)驗(yàn)，使其更好地發(fā)揮其制度功能。
　　然而，通過(guò)對(duì)我國(guó)環(huán)境法規(guī)范中已有行政協(xié)助規(guī)定的考察，我們發(fā)現(xiàn)其立法幾近空白，不僅法條數(shù)量少，而且僅有的幾條規(guī)定也十分原則。立法體系上的不足表現(xiàn)為：屬于綜合性環(huán)境保護(hù)基本法地位的《環(huán)境保護(hù)法》，對(duì)這一制度沒(méi)有做出任何規(guī)定；其他環(huán)境行政法規(guī)中的行政協(xié)助規(guī)定也沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的配套立法作用。立法內(nèi)容上的不足表現(xiàn)為：沒(méi)有確立環(huán)保部門(mén)的行政協(xié)助請(qǐng)求權(quán)；對(duì)行政協(xié)助制度的

5、具體程序缺乏規(guī)定。已有立法的不足，給環(huán)境管理中的行政協(xié)助實(shí)踐帶來(lái)了一系列的問(wèn)題。首先，由于已有立法對(duì)行政協(xié)助的被請(qǐng)求主體極少進(jìn)行明確列舉，引起我國(guó)環(huán)境管理中行政協(xié)助主體關(guān)系不明；其次，由于已有立法沒(méi)有對(duì)行政協(xié)助的爭(zhēng)議和責(zé)任歸屬等進(jìn)行規(guī)定，所以行政協(xié)助沒(méi)有法律強(qiáng)制力，推諉或拒絕的情況較多，影響了行政協(xié)助制度的實(shí)際效果。最后，由于立法不足，我國(guó)環(huán)境管理實(shí)踐中出現(xiàn)了以上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)指令、聯(lián)合執(zhí)法等行政手段代替法律強(qiáng)制力，以實(shí)現(xiàn)部門(mén)之間行政協(xié)助的異化

6、現(xiàn)象，造成了超越職權(quán)、濫用職權(quán)的存在，掩蓋了行政協(xié)助制度的正當(dāng)價(jià)值。
　　以上環(huán)境實(shí)踐中大量行政協(xié)助經(jīng)驗(yàn)與環(huán)境法規(guī)范中行政協(xié)助立法不足之間的矛盾，凸顯了立法構(gòu)建之必要。不僅如此，要構(gòu)建我國(guó)環(huán)境管理中的行政協(xié)助制度，對(duì)國(guó)內(nèi)外行政協(xié)助立法經(jīng)驗(yàn)的借鑒必不可少。我們通過(guò)對(duì)國(guó)外一般行政法規(guī)范和環(huán)境法規(guī)范中行政協(xié)助立法經(jīng)驗(yàn)、及國(guó)內(nèi)其他行政法規(guī)范中行政協(xié)助立法經(jīng)驗(yàn)的考察，獲得了兩方面的立法啟示。第一，可行的立法模式是行政程序法加單行法模式；第二

7、，立法條款應(yīng)以單行法的原則性規(guī)定和配套法規(guī)的具體規(guī)定相結(jié)合，并且以授予主管部門(mén)協(xié)助請(qǐng)求權(quán)為立法慣例。
　　基于以上經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)環(huán)境管理中的行政協(xié)助制度應(yīng)從以下三個(gè)方面進(jìn)行構(gòu)建：一是在修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》中，以現(xiàn)有第7條確定的環(huán)境監(jiān)督管理體制為前提，對(duì)行政協(xié)助的主體進(jìn)行原則性規(guī)定；二是通過(guò)環(huán)境行政法規(guī)對(duì)環(huán)保部門(mén)與其他部門(mén)之間的行政協(xié)助基本情形作進(jìn)一步規(guī)定；三是在環(huán)保部門(mén)制定的規(guī)章或規(guī)范性文件中，對(duì)行政協(xié)助的適用情形、運(yùn)作程序、費(fèi)用負(fù)