中國旅游產(chǎn)業(yè)政策演化及效用評估研究(1978-2014).pdf

1、改革開放之初，我國現(xiàn)代旅游業(yè)起于外事接待服務(wù)的職能轉(zhuǎn)變，由旅游事業(yè)走上旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展道路；而后三十余年的發(fā)展歷程中，在“政府主導(dǎo)型”的發(fā)展模式下，政府長期有目的、有計劃的引導(dǎo)旅游業(yè)的發(fā)展方向，經(jīng)歷入境旅游主導(dǎo)、國內(nèi)旅游逐步重視、出境旅游解禁并蓬勃發(fā)展的重點分明的方向性演變，到目前整體上三大市場呈現(xiàn)出三足鼎立、齊頭并進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展、相互促進(jìn)、全面提升的局面。從根本上而言，國民經(jīng)濟(jì)快速增長與國民可支配收入明顯提升激發(fā)出國民旺盛的旅游需求，進(jìn)而

2、促使旅游業(yè)的蓬勃發(fā)展，這是市場機(jī)制的能為；實際上，同時也不可忽視的是政策的調(diào)控激勵作用，國家與地方政府通過各類有重點、有針對性的政策引導(dǎo)資源配置向旅游產(chǎn)業(yè)傾斜，從而激勵旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并非一蹴而就，但是政策上的限制卻可以一朝解禁，長期被壓抑的旅游需求的活力進(jìn)而被釋放，政策給予旅游產(chǎn)業(yè)更多的資源配置也是旅游產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展不可或缺的前進(jìn)動力，旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也離不開政策的扶持。從旅游產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)實發(fā)展而言，旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的過程中存在

3、不少亟須解決的問題，需要政府政策的進(jìn)一步作為。故而，加強(qiáng)對我國旅游產(chǎn)業(yè)政策的研究，對三十余年旅游產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行研究分析，進(jìn)而指導(dǎo)未來的政策方向，促進(jìn)我國旅游產(chǎn)業(yè)長遠(yuǎn)健康發(fā)展，是十分有必要的。
　　本研究首先對中國旅游產(chǎn)業(yè)政策從時序變化、空間分布、政策主體、政策內(nèi)容四個方面透視了旅游產(chǎn)業(yè)政策的特征；其次，從入境旅游、國內(nèi)旅游、出境旅游三個角度切入探討中國旅游產(chǎn)業(yè)政策的演化，并以旅游收入、旅游人次、旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等指標(biāo)來評估國家層面旅游產(chǎn)

4、業(yè)政策的效用；再次，以專題的形式對國家層面的重點政策進(jìn)行分析，在綜合各類政策的重要性、連續(xù)性以及是否當(dāng)前熱點等特征的基礎(chǔ)上遴選假日政策、基金政策、免簽政策進(jìn)行專項研究，并對其政策前景予以展望；最后，對省級旅游產(chǎn)業(yè)政策從產(chǎn)業(yè)定位、產(chǎn)業(yè)規(guī)范管理、產(chǎn)業(yè)激勵三個方面予以研究。有以下結(jié)論：
　　（1）中國旅游產(chǎn)業(yè)政策在時間和空間的分布存在明顯的不均衡特征。就時序分布而言，1988年－1994年同時是國家及省級旅游產(chǎn)業(yè)政策的集中高峰期，多類規(guī)

5、范性、管理性的旅游產(chǎn)業(yè)政策大量出臺，國民經(jīng)濟(jì)危機(jī)時期國家一般會推出高規(guī)格的旅游產(chǎn)業(yè)激勵政策，隨之各省響應(yīng)推出本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)激勵政策，并且省級的旅游產(chǎn)業(yè)政策呈現(xiàn)出政策高峰的十年間隔周期性特征。就空間分布而言，三大區(qū)域的旅游產(chǎn)業(yè)政策呈現(xiàn)出東部高、西部次之、中部低的特征，各省旅游產(chǎn)業(yè)政策的數(shù)量以北京（30）、四川（29）為高、以青海（5）、寧夏（3）為低。
　?。?）旅游產(chǎn)業(yè)政策主體廣泛且處于不斷變遷的狀態(tài)，隨之旅游產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)容呈現(xiàn)多樣

6、性。旅游產(chǎn)業(yè)政策主體方面，涉及到大大小小的政府部門74個，而且政策主體也在歷次改制中不斷拆分與重組；國家旅游局是最主要的旅游產(chǎn)業(yè)政策主體，參與了623項中430項的制定，但在地位方面卻不是最重要的，發(fā)改委、財政部在旅游產(chǎn)業(yè)政策的制定過程中可能會選擇將國家旅游局考慮進(jìn)來，公安部在發(fā)布相關(guān)政策時則一般不會考慮國家旅游局。旅游產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)容方面，國家旅游產(chǎn)業(yè)政策具有明顯的導(dǎo)向性，旅行社的相關(guān)政策最多，出入境旅游、外匯、飯店也是國家產(chǎn)業(yè)政策關(guān)注

7、的重要內(nèi)容。
　?。?）政府主導(dǎo)型的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，在政策的激勵下三大市場都取得了顯著的成就，但當(dāng)前也面臨著各自的困境急需進(jìn)一步的政策予以解決。入境旅游方面，早期在政策的激勵下，旅游創(chuàng)匯的作用顯現(xiàn)的淋漓盡致，有效的改善了改革開放早期中國國際貿(mào)易逆差的局面；國內(nèi)旅游方面，國內(nèi)旅游收入與國內(nèi)旅游人次增長迅速，旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也處于不斷優(yōu)化升級的過程中；出境旅游方面，國民旺盛的出境旅游需求蓬勃涌出，旅游產(chǎn)業(yè)成為嚴(yán)重耗匯的產(chǎn)業(yè)，中國躍居成為

8、旅游貿(mào)易逆差第一的國家，并且公款出游的情況未得到根本性解決。
　　（4）假日、基金、免簽三類影響深遠(yuǎn)的旅游產(chǎn)業(yè)政策的效用參差有別。假日政策方面，國內(nèi)旅游人次迅猛增長，旅游擁堵依舊，并且傳統(tǒng)的節(jié)假日“春節(jié)”呈現(xiàn)出明顯的旅游化特征；并發(fā)現(xiàn)國民在長假、旅游流向等方面都存在明顯的偏好，認(rèn)為在符合旅游者需求特征的旅游供給未取得長足發(fā)展的背景下旅游者的旅游偏好導(dǎo)致旅游擁堵現(xiàn)象難以解決?；鹫叻矫妫瑖衣糜伟l(fā)展基金的合理性、合法性、公開透明度

9、都存在爭議，但是一經(jīng)設(shè)置難以廢止；近年在國家重視金融支持旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的背景下，各省服務(wù)于旅游產(chǎn)業(yè)的私募基金開始涌現(xiàn)并迅速成長。免簽政策方面，國家實行了多種不同類型的簽證優(yōu)待政策，但是對韓國、俄國、美國未實行全面免簽或落地簽的政策，在國際旅游客源國的競爭中簽證政策處于劣勢，中國的四大客源國近年出現(xiàn)全面衰退；同時，中國公民享有的簽證優(yōu)待有限，中國公民的出境旅游流向明顯受制于簽證的現(xiàn)狀，中國當(dāng)前開始致力于提升中國公民在國際中簽證優(yōu)待享有的水平

10、。
　?。?）各省在以政策推動旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面不遺余力，但并不是所有省份都取得預(yù)期的成效。產(chǎn)業(yè)定位方面，已有22省的國內(nèi)旅游收入占到地方GDP的10％以上，成為地方經(jīng)濟(jì)名副其實的支柱，但也有寧夏（4.93%）、河北（6.97%）相去甚遠(yuǎn)。旅游市場的規(guī)范管理方面，雖然各省都已出臺旅游（管理）條例，并可能經(jīng)歷多次修訂，但是旅游市場的亂象并沒有根本性解決，其中最典型的當(dāng)屬海南省。旅游產(chǎn)業(yè)激勵政策方面，在入境旅游主導(dǎo)期內(nèi)，過半制定旅游產(chǎn)業(yè)