生態(tài)紅線法律制度研究.pdf

1、生態(tài)紅線制度成為2014年《環(huán)境保護(hù)法》的創(chuàng)新制度，國(guó)家林業(yè)局、環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家水利部等部門(mén)紛紛劃定各自的紅線，掀起一股“紅線”高潮。我國(guó)目前生態(tài)紅線出現(xiàn)嚴(yán)重的空間交叉，管理重疊，責(zé)任模糊，難免陷入各部門(mén)劃紅線、搶項(xiàng)目、爭(zhēng)資金的怪圈。生態(tài)紅線制度自2014年寫(xiě)入《環(huán)境保護(hù)法》到2016年首部地方立法《武漢市基本生態(tài)控制線條例》的問(wèn)世，它作為新觀念新制度，從環(huán)境政策轉(zhuǎn)向具體法律制度必須向當(dāng)前環(huán)保法提出更新的內(nèi)在需求。
　　第一章，生

2、態(tài)紅線法律制度的界定、理論基礎(chǔ)和功能。“生態(tài)紅線”作為環(huán)境法的創(chuàng)新制度，它的內(nèi)涵及外延目前在學(xué)界并沒(méi)有達(dá)成一致，主要分為廣義說(shuō)和狹義說(shuō)。通過(guò)運(yùn)用文義解釋、目的解釋及體系解釋的方法得出，目前生態(tài)紅線的概念應(yīng)當(dāng)是其狹義概念。綜合生態(tài)系統(tǒng)方法理論是生態(tài)紅線法律制度的理論基礎(chǔ)，它以生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的合理性、功能的良好性和生態(tài)過(guò)程的完整性為目標(biāo)，其與生態(tài)紅線內(nèi)在機(jī)理與目標(biāo)要求一致。從生態(tài)紅線規(guī)制對(duì)象“點(diǎn)狀保護(hù)—單一生態(tài)要素—生態(tài)空間”的變換軌跡分析，

3、前兩段主要目的是公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的規(guī)制，而生態(tài)紅線制度提出真正的目的是把政府權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的牢籠，這對(duì)我國(guó)環(huán)保法的改革具有重要意義。
　　第二章，生態(tài)紅線的劃定與調(diào)整制度。如何劃定與調(diào)整生態(tài)紅線，是目前學(xué)界和實(shí)務(wù)界共同關(guān)心的問(wèn)題。生態(tài)紅線的劃定并不是將現(xiàn)有的重要生態(tài)功能區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)等區(qū)域進(jìn)行簡(jiǎn)單疊加，而是以生態(tài)系統(tǒng)的完整性、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的一致性與生態(tài)空間連續(xù)性為核心，通過(guò)紅線區(qū)重要性評(píng)估的基礎(chǔ)上對(duì)生態(tài)系統(tǒng)功能、生態(tài)脆

4、弱程度以及敏感程度進(jìn)行分析確定具體劃定范圍。生態(tài)紅線的劃定主體混亂與標(biāo)準(zhǔn)不一，基于對(duì)生態(tài)紅線制度落實(shí)的可行性出發(fā)，應(yīng)在環(huán)保部門(mén)的牽頭下，成立由各個(gè)環(huán)境行政主管部門(mén)組成的生態(tài)紅線聯(lián)席會(huì)議，進(jìn)行合作與協(xié)同管理。生態(tài)紅線的調(diào)整必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的法律程序。
　　第三章，生態(tài)紅線制度的規(guī)范效力。生態(tài)紅線制度的落實(shí)是一個(gè)規(guī)范性問(wèn)題，必須首先研究其規(guī)范屬性及實(shí)施方式。生態(tài)紅線目前處于“政策合法性”的階段，仍然缺乏明確具體的法律效力，它不能簡(jiǎn)單的依靠

5、現(xiàn)有的環(huán)境基本法、相關(guān)政策及“精神”而必須通過(guò)其他資料加以明確。為避免其淪為一紙空文，應(yīng)當(dāng)從生態(tài)紅線的時(shí)間效力、空間效力、對(duì)人效力、對(duì)事效力等方面確定其規(guī)范內(nèi)涵，并通過(guò)推進(jìn)生態(tài)紅線的綜合性立法加以完善。在規(guī)范實(shí)施方式上通過(guò)借鑒國(guó)外自然保護(hù)地的經(jīng)驗(yàn)，生態(tài)紅線制度在適用法律強(qiáng)制模式中應(yīng)采用分級(jí)分類(lèi)的管理模式。
　　第四章，生態(tài)紅線的法律責(zé)任制度。這是目前法律法規(guī)亟需完善的部分?；趯?duì)生態(tài)紅線法律責(zé)任的現(xiàn)狀分析以及原則設(shè)定出發(fā)，生態(tài)紅線

6、所保護(hù)的重要法益—生態(tài)安全作為衡量標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定法律責(zé)任形式。危害生態(tài)安全的行為極大的影響了國(guó)家重大財(cái)產(chǎn)以及公民人身安全，且可恢復(fù)性、可補(bǔ)償性極低，因此破壞生態(tài)紅線的行為可容忍度是極低的。傳統(tǒng)民事責(zé)任的特點(diǎn)決定了其功能定位于解決平等主體間的人身、財(cái)產(chǎn)利益糾紛，彌補(bǔ)受侵害方的財(cái)產(chǎn)損失或者部分人身利益的損害，通過(guò)對(duì)法益的分析顯然民事責(zé)任不適合作為生態(tài)紅線法律責(zé)任形式。本文認(rèn)為違反生態(tài)紅線行為應(yīng)承擔(dān)的是行政責(zé)任與刑事責(zé)任。
　　第五章，生態(tài)紅

7、線法律制度的配套機(jī)制。公眾參與制度是對(duì)生態(tài)紅線制度實(shí)施過(guò)程中，政府權(quán)力的有效監(jiān)督與制約。但是目前存在公眾參與程度不高，積極性不足等問(wèn)題，應(yīng)積極探尋公眾參與制度在生態(tài)紅線制度中的現(xiàn)實(shí)路徑。生態(tài)紅線的劃定導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限，從社會(huì)公平正義角度出發(fā)，應(yīng)在生態(tài)紅線區(qū)建立完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。生態(tài)修復(fù)機(jī)制的目的是對(duì)人與自然、人與人關(guān)系的修復(fù)，綜合考慮紅線區(qū)修復(fù)成本極高的現(xiàn)實(shí)情形下，借鑒“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”，擴(kuò)大修復(fù)責(zé)任主體，以污染者為主要責(zé)