國(guó)有資產(chǎn)出資人法律制度研究.pdf

1、中國(guó)共產(chǎn)黨（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為“黨”）十八屆三中全會(huì)提出“完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管”，這為全面深化改革時(shí)代背景下的國(guó)資管理體制改革指明了新的方向。國(guó)有資產(chǎn)屬于“國(guó)家”所有，按照《公司法》的基本原理，運(yùn)用國(guó)有資產(chǎn)向企業(yè)出資，“國(guó)家”依法當(dāng)然成為出資人，國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)亦自然轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本形態(tài)的股份所有權(quán)（即，法律意義上的國(guó)有股權(quán)）?？梢哉f(shuō)，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，這是國(guó)家作為出資人厲行法治的基本要義。中國(guó)現(xiàn)行的國(guó)有資產(chǎn)出

2、資人制度，就是適應(yīng)國(guó)企股份制、公司制改革，順應(yīng)國(guó)有資產(chǎn)市場(chǎng)化、資本化經(jīng)營(yíng)的發(fā)展要求而建構(gòu)起來(lái)的。經(jīng)過(guò)出資股權(quán)轉(zhuǎn)化后的國(guó)有資產(chǎn)，客觀(guān)上就需要塑造一個(gè)具有商業(yè)行為模式的持有和行使主體，以股東的角色依法進(jìn)入國(guó)家出資企業(yè)，按照《公司法》要求形成法人治理機(jī)制。國(guó)有資產(chǎn)部門(mén)分割的行政化管理體制，顯然難以適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)法人治理的要求。改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制，模擬商業(yè)化資產(chǎn)運(yùn)作模式，建立國(guó)有資產(chǎn)出資人制度與管理體制，自然成為改革的理性邏輯。按照黨的十六大的

3、決策部署，中央和地方政府依法相繼組建了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（即，國(guó)資委），代表本級(jí)政府履行出資人職責(zé)和企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理職能。國(guó)資委的誕生，標(biāo)志著是我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理進(jìn)入出資人時(shí)代，其體制特點(diǎn)是：國(guó)家出資人職責(zé)由中央和地方政府“分別代表”，國(guó)資委行權(quán)履責(zé)實(shí)行權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任三統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事三結(jié)合。然而，國(guó)資委作為政府“特設(shè)機(jī)構(gòu)”的法律地位以及職能定位，從成立那天起，就一直與質(zhì)疑和爭(zhēng)議相伴。管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合，并沒(méi)有理清

4、國(guó)資委的職權(quán)邊界。由于監(jiān)管與行權(quán)對(duì)象的含混與模糊，國(guó)資委不僅在管理國(guó)有資本，還在管?chē)?guó)有企業(yè)的資產(chǎn)（法人財(cái)產(chǎn)），名為管資產(chǎn)、管事實(shí)則“管企業(yè)”，“婆婆”+“老板”是對(duì)國(guó)資委職能與地位的生動(dòng)寫(xiě)照。實(shí)踐中，國(guó)資委一度傾向于做“中投二號(hào)”，過(guò)多強(qiáng)調(diào)其作為股東的微觀(guān)角色，而對(duì)國(guó)有資產(chǎn)面上的宏觀(guān)監(jiān)管職能被弱化，使得國(guó)資監(jiān)管的政策與規(guī)則“政出多門(mén)”，國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一所有、統(tǒng)一監(jiān)管的體制格局難以真正形成。2008年頒布的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》，非但沒(méi)有直面國(guó)資

5、監(jiān)管的體制弊病，反倒賦予了履行公共管理職能的政府部門(mén)履行出資人職責(zé)的權(quán)限，現(xiàn)行立法在“中庸”的道路上加劇了國(guó)資在部門(mén)間“依法割據(jù)”的態(tài)勢(shì)。在全面深化改革的時(shí)代背景下，國(guó)資管理體制改革之路該往處去，成為理論迷茫實(shí)踐亦困惑帶有方向性的根本問(wèn)題。為此，本文以“國(guó)有資產(chǎn)出資人法律制度研究”為題，立足于“管資本”的改革進(jìn)路，對(duì)國(guó)家作為出資人的有關(guān)法律理論以及國(guó)有資產(chǎn)的資本化運(yùn)營(yíng)與監(jiān)管的法律改革與制度建構(gòu)問(wèn)題進(jìn)行了回應(yīng)性的探究。
　　論文堅(jiān)持

6、從“歷史”中來(lái)、到“實(shí)現(xiàn)”中去的研究路徑，始終注重理論聯(lián)系實(shí)際的思維與文法，通過(guò)考察國(guó)企改革歷程，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的制度進(jìn)路進(jìn)行了回顧，從實(shí)踐與實(shí)證的視角，闡釋了建構(gòu)國(guó)有資產(chǎn)出資人法律制度需要解決的核心問(wèn)題，就是要塑造具有行為理性的國(guó)有資本（股權(quán)）行使與監(jiān)管主體問(wèn)題。針對(duì)理論和實(shí)踐中對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的基本含義缺乏統(tǒng)一認(rèn)知的狀況，論文在大陸法系的理論框架里，對(duì)“財(cái)產(chǎn)”概念進(jìn)行了法學(xué)探源，提出了國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)為“歸屬權(quán)意義的國(guó)家所有權(quán)”的觀(guān)點(diǎn)

7、，使“國(guó)有資產(chǎn)”有關(guān)法律問(wèn)題能在統(tǒng)一認(rèn)知的法學(xué)范式中進(jìn)行研討?！皣?guó)家”作為國(guó)有資產(chǎn)的所有者，在向企業(yè)投資后身份轉(zhuǎn)為出資人，論文對(duì)國(guó)家的法律人格和國(guó)家職能的學(xué)說(shuō)觀(guān)點(diǎn)進(jìn)行梳理和評(píng)論，主張國(guó)家作為出資人始終是公法人格，憑據(jù)民事法律人格“功能說(shuō)”，認(rèn)為國(guó)家作為出資人的法律人格具有公私兼?zhèn)浞商匦浴Ｕ撐倪€將國(guó)家的職能統(tǒng)合重構(gòu)為公共管理與所有者職能的二維構(gòu)成，并將國(guó)家出資人職能歸屬于國(guó)家的所有者職能。
　　由于國(guó)家政治實(shí)體的主權(quán)特性以及法律人

8、格的抽象性，使得“國(guó)家”難以滿(mǎn)足公司股東人格具體化要求。國(guó)家作為出資人，并不意味著國(guó)家自然可以成為民商法域的“股東”。國(guó)家作為出資人的職能承擔(dān)與權(quán)利行使問(wèn)題，必須通過(guò)立法的功能創(chuàng)設(shè)，通過(guò)制度建構(gòu)進(jìn)行法律擬制。論文認(rèn)為，所謂國(guó)有資產(chǎn)出資人法律制度是指確認(rèn)“國(guó)家”作為國(guó)有資產(chǎn)所有者對(duì)國(guó)家出資企業(yè)的出資人地位和出資人職能，規(guī)定各級(jí)政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)的職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置及其管理體制，以及規(guī)制出資人權(quán)利（股權(quán)）和出資人監(jiān)管權(quán)力行使等一整套

9、法律制度規(guī)范的總稱(chēng)。國(guó)有資產(chǎn)出資人法律制度具有三個(gè)方面的功能：一是職能界分功能，二是主體塑造功能，三是職責(zé)建構(gòu)功能。論文將現(xiàn)行立法建構(gòu)的出資人法律制度歸結(jié)為出資人管理體制、出資人主體以及出資人職責(zé)三個(gè)方面內(nèi)容。為厘清推動(dòng)改革的思路和方向，論文對(duì)現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)出資人法律制度的理論爭(zhēng)議與實(shí)踐困惑進(jìn)行了綜述與解析。理論爭(zhēng)議表現(xiàn)為對(duì)國(guó)資委的法律主體地位及其行權(quán)履責(zé)“出資人”抑或“監(jiān)管人”的職能定位之爭(zhēng)。實(shí)踐困惑表現(xiàn)三個(gè)方面：一是國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)基

10、礎(chǔ)法律關(guān)系辨識(shí)的困惑，二是“三層構(gòu)架”間產(chǎn)權(quán)所有與行使的困惑，三是如何厘清監(jiān)管層的國(guó)資委與經(jīng)營(yíng)層的授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)之間關(guān)系的困惑。論文還對(duì)美英日法以及新加坡等西方主要國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)的立法政策與法制實(shí)踐進(jìn)行比較研究，總結(jié)了值得借鑒的域外經(jīng)驗(yàn)。
　　由于國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)屬于國(guó)家所有，國(guó)家出資人職責(zé)由國(guó)家所有權(quán)制度演化而來(lái)，成為國(guó)有資產(chǎn)出資人法律制度的“元”概念。論文認(rèn)為，目前理論和實(shí)務(wù)界對(duì)國(guó)有資產(chǎn)出資人法律制度的諸多分歧與困惑，根源于對(duì)“國(guó)家

11、出資人職責(zé)”這一概念的混沌認(rèn)識(shí)。在全面深化改革的語(yǔ)境下，推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)出資人法律制度改革，既要超越現(xiàn)實(shí)的紛繁爭(zhēng)鳴和體制博弈的利益趨向，更要追根溯源的“學(xué)術(shù)回歸”，需以法治的理性思維對(duì)“國(guó)家出資人職責(zé)”進(jìn)行學(xué)術(shù)檢討和法律重述。論文認(rèn)為，所謂國(guó)家出資人職責(zé)是指“國(guó)家”向企業(yè)出資后，基于出資人的法律地位而具有的監(jiān)督管理出資人權(quán)益和對(duì)國(guó)家出資企業(yè)依法行使出資人權(quán)利的職權(quán)和責(zé)任。結(jié)合國(guó)資委的法定職責(zé)以及國(guó)資委要么做“出資人”（即，股東）、要么做“監(jiān)

12、管人”職能定位爭(zhēng)議，論文從本源屬性和權(quán)能結(jié)構(gòu)的兩個(gè)維度，對(duì)國(guó)家出資人職責(zé)進(jìn)行了法學(xué)重構(gòu)。論文主張，國(guó)家出資人職責(zé)是一個(gè)蘊(yùn)藏“私”權(quán)基因且公私并存的復(fù)合體，具有公私兼?zhèn)浞商匦缘男律拍?。基于?quán)利與權(quán)力構(gòu)成“法權(quán)”統(tǒng)一體的分析范式，國(guó)家出資人職責(zé)的法律定位是“權(quán)利與權(quán)力內(nèi)在統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)法權(quán)”。按照股東權(quán)利（股權(quán)）及法人財(cái)產(chǎn)均源自出資財(cái)產(chǎn)的公司法原理，論文認(rèn)為國(guó)家出資人職責(zé)的權(quán)源于國(guó)家所有權(quán)，甚或說(shuō)，國(guó)家出資人職責(zé)就是國(guó)有資產(chǎn)資本化或通過(guò)出資

13、轉(zhuǎn)化了的國(guó)家所有權(quán)。論文基于對(duì)國(guó)家所有權(quán)的權(quán)能及結(jié)構(gòu)的解析，提出了國(guó)家出資人職責(zé)的權(quán)能由“股東治理”與“行政監(jiān)管”權(quán)能同體構(gòu)造的觀(guān)點(diǎn)。在借鑒德國(guó)行政私法“雙階理論”的基礎(chǔ)上，論文提出了國(guó)家出資人職責(zé)權(quán)能結(jié)構(gòu)是由股東治理與行政監(jiān)管“一體雙階”構(gòu)成的學(xué)術(shù)觀(guān)點(diǎn)，并對(duì)兩項(xiàng)權(quán)能之間的隸屬性的位階關(guān)系進(jìn)行了闡析。基于對(duì)國(guó)家出資人職責(zé)“一體雙階”權(quán)能認(rèn)識(shí)，論文不僅從理論上解釋了國(guó)資委法律主體地位的行政機(jī)關(guān)屬性，而且闡釋了國(guó)資委行權(quán)履責(zé)的股東治理與行政

14、監(jiān)管職能應(yīng)當(dāng)一體行使、不能部門(mén)分割的法理，回應(yīng)了國(guó)資委“出資人”抑或“監(jiān)管人”的實(shí)踐爭(zhēng)論與理論糾結(jié)，具有正本清源的學(xué)術(shù)價(jià)值。在借鑒國(guó)外法制經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，論文提出了完善國(guó)有資產(chǎn)出資人法律制度的三項(xiàng)改革設(shè)想：（1）堅(jiān)持“國(guó)家統(tǒng)一所有”改革出資人職責(zé)“分別代表”制度，建構(gòu)統(tǒng)分結(jié)合的“大國(guó)資”管理體制。（2）把握“出資人監(jiān)管”的職能定位，推動(dòng)國(guó)資委組織機(jī)構(gòu)改革與功能再造。（3）實(shí)行國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管與運(yùn)營(yíng)“縱向分離”，探索出資人職責(zé)權(quán)能配置模式的實(shí)踐路