城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)施中宅基地置換的模式選擇及其對(duì)農(nóng)民福利的影響研究.pdf

1、改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的剛性需求與耕地保護(hù)間的矛盾日益加劇。伴隨著工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展，城市建設(shè)用地面積不斷擴(kuò)張。在這一過(guò)程中，新增建設(shè)用地占用了大量的耕地資源，至2011年，全國(guó)耕地面積縮減為18.2476億畝，不斷逼近18億畝的警戒線。與此同時(shí)，我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地利用粗放、利用效率低下。近年來(lái)，隨著大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、居住生活，農(nóng)村人口不斷減少，農(nóng)村村落“空心化”現(xiàn)象更為嚴(yán)重。農(nóng)村集體建設(shè)用地，特別是宅基地，出現(xiàn)大量

2、低效利用、閑置浪費(fèi)的現(xiàn)象，存在巨大的整理和再開(kāi)發(fā)利用潛力。
　　為緩解城市化發(fā)展過(guò)程中的土地供需矛盾、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和耕地保護(hù)的雙重目標(biāo)，集約節(jié)約利用農(nóng)村集體建設(shè)用地成為有效的破解途徑。2004年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（簡(jiǎn)稱(chēng)“增減掛鉤”）政策，于2006年首先在山東、天津、江蘇、湖北、四川5個(gè)省市展開(kāi)試點(diǎn)工作，截止到2011年，增減掛鉤試點(diǎn)總共達(dá)29個(gè)?。ㄖ陛犑?自治區(qū)）。
　　目前現(xiàn)有的文獻(xiàn)中關(guān)于增減掛鉤政策的

3、研究覆蓋很廣，但是對(duì)以下問(wèn)題還未做出令人信服的解釋:(1)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是如何形成的，目前大部分學(xué)者僅從現(xiàn)實(shí)或政策背景出發(fā)，雖然也有些學(xué)者解析了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策形成的理論基礎(chǔ)，但只是一般性概述，仍然缺乏更深層次的理論解析。(2)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策在以試點(diǎn)方式推進(jìn)過(guò)程中產(chǎn)生了許多典型的宅基地置換模式，很多學(xué)者采用案例分析法詳細(xì)描述了每種模式可能的適用范圍以及對(duì)比分析這些模式的異同點(diǎn)，但是為什么會(huì)產(chǎn)生差異的宅基地置換模式

4、，哪些因素影響了宅基地置換模式的差異等問(wèn)題還缺乏理論和實(shí)證研究。(3)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的實(shí)施為解決農(nóng)村建設(shè)用地的集約利用和走出耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“兩難”困境做出了一定的貢獻(xiàn)，但是實(shí)踐過(guò)程中因?yàn)檗r(nóng)民利益受損問(wèn)題使其備受社會(huì)的廣泛關(guān)注，尤其拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式、土地增值收益分配方面農(nóng)民參與機(jī)會(huì)少，導(dǎo)致違背農(nóng)民意愿強(qiáng)拆強(qiáng)建以及侵害農(nóng)民利益。為此，國(guó)土資源部強(qiáng)調(diào)將維護(hù)農(nóng)民利益作為試點(diǎn)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。增減掛鉤政策實(shí)施過(guò)程中宅基地

5、置換對(duì)農(nóng)民權(quán)益保障的影響究竟如何，已有研究主要以案例分析法定性描述項(xiàng)目區(qū)宅基地置換對(duì)農(nóng)民福利的影響，缺乏定量分析，尤其不同模式下的農(nóng)民利益保障研究甚是缺乏。為回答和解釋上述問(wèn)題，本文擬在“制度環(huán)境——治理結(jié)構(gòu)——資源配置”三層次框架下分析城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是如何形成的、比較分析增減掛鉤實(shí)踐背景下宅基地置換模式的差異性及其原因、定量評(píng)價(jià)增減掛鉤實(shí)施過(guò)程中宅基她置換對(duì)農(nóng)民福利的影響。
　　制度環(huán)境層次主要采用布羅姆利制度變遷理論對(duì)城

6、鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的形成進(jìn)行制度解析。研究結(jié)論表明:(1)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤形成的動(dòng)因是城鄉(xiāng)二元土地制度產(chǎn)生了非農(nóng)建設(shè)對(duì)耕地的大量占用、城鄉(xiāng)建設(shè)用地配置失衡以及農(nóng)民權(quán)益受損嚴(yán)重三方面問(wèn)題，嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和土地用途管制制度產(chǎn)生了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限以及耕地占補(bǔ)平衡困難兩方面問(wèn)題。在這樣的制度環(huán)境下，中央政府保護(hù)耕地的目標(biāo)、地方政府發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)、村集體發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)和農(nóng)民增加土地權(quán)益的目標(biāo)均不能得到實(shí)現(xiàn)。相關(guān)利益主體為了實(shí)現(xiàn)各自

7、目標(biāo)，希望調(diào)整現(xiàn)有制度安排，從而產(chǎn)生制度創(chuàng)新需求。(2)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的最終實(shí)現(xiàn)過(guò)程是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤這一新的創(chuàng)新性想象能夠?qū)崿F(xiàn)中央政府、地方政府、村集體和農(nóng)民的目標(biāo)期望。
　　治理結(jié)構(gòu)層次主要采用威廉姆森交易費(fèi)用理論分析宅基她置換模式產(chǎn)生差異性的原因。從資產(chǎn)專(zhuān)用性、不確定性和交易頻率三個(gè)方面構(gòu)建宅基地置換的交易費(fèi)用指標(biāo)體系，并對(duì)比分析江蘇省“萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”昆山市C鎮(zhèn)、南通市B鎮(zhèn)和宿遷市A鎮(zhèn)三個(gè)案例區(qū)，探討宅基地

8、置換模式的差異性及其原因，研究結(jié)論表明:(1)江蘇省“萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”宅基她置換模式主要采用了置換宅基她、置換集體公寓房和置換商品房三種模式，具有顯著的差異性。(2)土地稀缺程度、非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)大小、農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定程度和農(nóng)村社會(huì)保障程度是導(dǎo)致宅基地置換模式差異的主要原因。昆山市C鎮(zhèn)因土地稀缺程度較大、非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)較大、農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定程度和農(nóng)村社會(huì)保障程度較高，宅基地置換交易費(fèi)用較小，采用類(lèi)似市場(chǎng)制的置換商品房模式;相反，宿遷市A鎮(zhèn)因土地稀缺

9、程度較小、非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)較小、農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定程度和農(nóng)村社會(huì)保障程度較低，宅基地置換交易費(fèi)用較大，采用類(lèi)似層級(jí)制的置換宅基她模式;南通市B鎮(zhèn)因各項(xiàng)指標(biāo)處于中等水平，宅基地置換的交易費(fèi)用中等，采用類(lèi)似中間混合制的置換集體公寓房模式。
　　資源配置層次分析城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實(shí)施中宅基地置換對(duì)農(nóng)民福利的影響以及不同模式下宅基地置換對(duì)農(nóng)民福利的影響?；谔K北宿遷市、蘇中南通市、蘇南蘇州市3個(gè)地級(jí)市7個(gè)“萬(wàn)頃良田建設(shè)”項(xiàng)目區(qū)13個(gè)集中安置區(qū)

10、236份原有住房被復(fù)墾為耕地、集中居住的農(nóng)戶(hù)調(diào)查數(shù)據(jù)，在森的可行能力分析框架下構(gòu)建農(nóng)民福利指標(biāo)體系，運(yùn)用結(jié)構(gòu)方程模型(SEM)對(duì)農(nóng)民福利各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行測(cè)度，進(jìn)而定量分析宅基地置換對(duì)農(nóng)民各項(xiàng)福利的影響。宅基地置換對(duì)農(nóng)民福利影響的研究結(jié)論表明:(1)在知情權(quán)、談判權(quán)與參與權(quán)等權(quán)益沒(méi)有得到保障的情況下，農(nóng)民就被強(qiáng)制要求進(jìn)行了宅基地置換。(2)雖然宅基地置換通過(guò)提高農(nóng)民的社會(huì)保障增加了農(nóng)民的非農(nóng)收入，但是由于農(nóng)民自愿搬遷的比例低(25.8％)、大

11、部分農(nóng)民(60.2％)需要支付額外資金用于新建或購(gòu)買(mǎi)安置房、絕大多數(shù)農(nóng)民(95.3％)沒(méi)有能夠?qū)⒍嘤嗟姆课萦糜诔鲎饣蜾N(xiāo)售等，導(dǎo)致農(nóng)民的家庭收入降低，同時(shí)宅基地置換后農(nóng)民的家庭日常生活消費(fèi)支出和總支出大大增加了，從而進(jìn)一步加劇了農(nóng)民家庭經(jīng)濟(jì)狀況的惡化。(3)宅基地置換導(dǎo)致農(nóng)民居住環(huán)境變差了（空氣質(zhì)量變差了和噪音變大了）和居住面積變小了，然而農(nóng)村土地得到了一定程度的集約利用。(4)農(nóng)民對(duì)宅基她置換的實(shí)施結(jié)果并不滿(mǎn)意，如果想要提高農(nóng)民的滿(mǎn)意程

12、度，必須切實(shí)保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和談判權(quán)得到真正實(shí)現(xiàn)。
　　置換宅基地模式、置換集體公寓房模式和置換商品房模式下的農(nóng)民福利影響研究結(jié)果表明:(1)分析不同模式下宅基地置換對(duì)農(nóng)民福利的影響時(shí)表征農(nóng)地及房產(chǎn)置換狀況的觀察變量是有差異的。表征置換宅基地模式下農(nóng)地及房產(chǎn)置換狀況的觀察變量是農(nóng)地處置方式和是否自愿搬遷;表征置換集體公寓房模式下農(nóng)地及房產(chǎn)置換狀況的觀察變量是農(nóng)地處置方式和宅基地置換套數(shù);表征置換商品房模式下農(nóng)地及房產(chǎn)置換狀

13、況的觀察變量是宅基地置換套數(shù)、是否用于出租或銷(xiāo)售和是否支付額外資金。(2)三種模式下宅基地置換具體實(shí)施過(guò)程中農(nóng)民的權(quán)益均沒(méi)有得到保障。然而，農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和談判權(quán)等權(quán)益越能得到保障，越能提升農(nóng)民的各項(xiàng)福利和農(nóng)民滿(mǎn)意狀況。(3)置換宅基她模式下雖然農(nóng)地及房產(chǎn)置換狀況較差以及農(nóng)地是被迫流轉(zhuǎn)的，但是大部分農(nóng)民自愿搬遷有助于提升農(nóng)民的各項(xiàng)福利;置換商品房模式下雖然農(nóng)地及房產(chǎn)置換狀況較好、配套設(shè)施狀況較完善，但是需要支付額外資僉用于購(gòu)買(mǎi)住房

14、降低了家庭經(jīng)濟(jì)狀況和居住面積狀況兩方面的福利;置換集體公寓房模式下的農(nóng)地處置方式和置換房屋套數(shù)也均有助于提升農(nóng)民各項(xiàng)福利。
　　基于上述研究結(jié)論，本文提出了如何規(guī)范實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的建議:(1)依據(jù)區(qū)域土地稀缺程度、非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)大小、農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定程度和農(nóng)村社會(huì)保障程度選擇合適的宅基地置換模式。(2)運(yùn)用多種宣傳平臺(tái)和手段增加農(nóng)民對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策及其實(shí)施目標(biāo)和程序的了解，確保農(nóng)民的知情權(quán)得到保障;在制定房屋補(bǔ)償

15、標(biāo)準(zhǔn)及安置房置換標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要召開(kāi)多次聽(tīng)證會(huì)，多次詢(xún)問(wèn)農(nóng)民的意見(jiàn)，讓農(nóng)民能夠真正地參與到政策實(shí)施過(guò)程，了解房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及安置房置換標(biāo)準(zhǔn)的制定是公開(kāi)、公正、公平的;需要尊重農(nóng)民的談判權(quán)，使農(nóng)民享有談判資格，盡力地為農(nóng)民解決其擔(dān)憂問(wèn)題而不是逼迫農(nóng)民拆遷，造成農(nóng)民對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的抵觸。(3)在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實(shí)施過(guò)程中需要分層次地為農(nóng)民提供就業(yè)保障和養(yǎng)老保障。(4)按照市場(chǎng)價(jià)格對(duì)農(nóng)民的房屋進(jìn)行補(bǔ)償，切實(shí)減少農(nóng)民動(dòng)遷成本。(5)不