行政復(fù)議公信力塑造——以復(fù)議主體制度改革為重心.pdf_第1頁
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文檔簡介

1、行政復(fù)議作為我國行政爭議解決的選擇性適用途徑,當(dāng)以公信力作為其存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)與發(fā)展的基本動力,然而國內(nèi)學(xué)界對復(fù)議公信力卻未給予足夠關(guān)注。近年來,為優(yōu)化行政復(fù)議功能,我國行政復(fù)議制度開展了以“司法化”為導(dǎo)向、以程序改革為重心的多舉措改革,但收效甚微。究其原因,在于復(fù)議主體制度改革的缺位。行政復(fù)議主體制度該如何改革,國內(nèi)學(xué)界的改革建議眾說紛呈。但由于未重視復(fù)議公信力的引領(lǐng)和統(tǒng)籌價值,至今尚未達(dá)成基本共識。據(jù)此,我國須以塑造復(fù)議公信力為出發(fā)

2、點和落腳點,以行政復(fù)議主體制度改革為重心,全面統(tǒng)籌并整體推進(jìn)我國行政復(fù)議制度各項改革。
  行政復(fù)議公信力是行政復(fù)議權(quán)在制度化建構(gòu)及其運(yùn)行中贏得的被公眾所信任的判斷力、接納力、約束力、自主力和自制力等能力。此五項能力各有其生成機(jī)制。行政復(fù)議判斷力生成于復(fù)議人員對復(fù)議證據(jù)規(guī)則、法律適用規(guī)則以及行政合理性衡量規(guī)則的理解和適用能力。行政復(fù)議接納力生成于行政復(fù)議程序的系列正當(dāng)機(jī)制,包括復(fù)議程序公開并接收申請人參與、允許申請人充分表達(dá)意見并

3、在復(fù)議決定中對該意見給予必要的回應(yīng)。行政復(fù)議約束力形式上生成于制定法賦予生效行政復(fù)議決定的確定力、既決力、拘束力和執(zhí)行力等效力,實質(zhì)上則依賴于行政復(fù)議決定在形式和內(nèi)容上的合法與公正品質(zhì)。行政復(fù)議自主力和自制力生成于行政復(fù)議權(quán)的配置機(jī)制,包括行政復(fù)議職能獨立出來由專門機(jī)關(guān)行使并賦予履職機(jī)關(guān)完整的行政復(fù)議權(quán),行政復(fù)議權(quán)配置須遵循職權(quán)法定原則、程式化原則和權(quán)責(zé)一致原則以及對復(fù)議人員給予職業(yè)保障并實施紀(jì)律約束。
  行政復(fù)議公信力的生成依

4、賴于復(fù)議機(jī)構(gòu)獨立、復(fù)議人員專業(yè)、復(fù)議程序正當(dāng)、復(fù)議裁決公正、復(fù)議監(jiān)督科學(xué)以及外部委員參與等要件。這其中,復(fù)議機(jī)構(gòu)獨立、復(fù)議人員專業(yè)和外部委員參與等要件與行政復(fù)議主體制度直接相關(guān),復(fù)議程序正當(dāng)、復(fù)議裁決公正和復(fù)議監(jiān)督科學(xué)等要件與行政復(fù)議主體制度間接相關(guān),可見,行政復(fù)議公信力的生成很大程度上取決于行政復(fù)議主體制度設(shè)計及實際運(yùn)行情況。而當(dāng)前我國行政復(fù)議主體制度設(shè)計和實踐運(yùn)行存在諸多制約復(fù)議公信力生成的缺陷,突出表現(xiàn)在三個方面:一是行政復(fù)議機(jī)關(guān)

5、不中立、不集中、套用普通行政程序;二是行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不獨立、不健全、不集中;三是行政復(fù)議人員良莠不齊、不專業(yè)、不獨立。因此,要提升行政復(fù)議公信力,就必須對我國復(fù)議主體制度進(jìn)行徹底改造。
  放眼國際,行政復(fù)議主體設(shè)置存在三種模式。一是以法國和德國為代表歐陸模式,法國和德國的行政復(fù)議機(jī)關(guān)及復(fù)議人員多數(shù)不屬專設(shè),而是普通的行政機(jī)關(guān)及行政公務(wù)人員。二是以英國和美國為代表的英美模式,英國履行行政復(fù)審職能的機(jī)構(gòu)主要是獨立于行政系統(tǒng)外的行政裁判

6、所,美國則主要是內(nèi)設(shè)于行政機(jī)關(guān)的專職行政法法官。三是以韓國和臺灣為代表的東亞模式,韓國各級政府設(shè)置了獨立的行政審判委員會履行復(fù)議職能,臺灣各行政復(fù)議機(jī)關(guān)則設(shè)置了訴愿審議委員會履行復(fù)議職能。比較結(jié)果表明,法國和德國民眾更愿選擇向行政法院提起行政訴訟來救濟(jì)權(quán)利,學(xué)術(shù)界也不太關(guān)心行政復(fù)議制度的改革,這與兩國行政復(fù)議被淪為行政訴訟的配套制度,行政復(fù)議機(jī)關(guān)和人員不獨立、不健全、不集中、不專業(yè)和套用普通行政程序的做法有很大關(guān)系。而英國行政裁判制度、

7、美國行政法法官制度、韓國行政審判制度和臺灣訴愿制度之所以贏得了社會公眾的信任和選擇,成為這些國家或地區(qū)行政糾紛解決、公民權(quán)利救濟(jì)的主渠道,與這些國家和地區(qū)行政復(fù)議主體設(shè)置獨立、人員素質(zhì)高、工作程序正當(dāng)?shù)绕焚|(zhì)密切相關(guān),而且韓國和臺灣外部委員的參與也增強(qiáng)了行政復(fù)議公信力。
  2008年以來,我國部分地方開展了行政復(fù)議委員會試點。大多數(shù)行政復(fù)議委員會盡管僅設(shè)置為政府內(nèi)設(shè)行政復(fù)議機(jī)構(gòu),但卻實質(zhì)上獲得了相對獨立的辦案權(quán)力。這些復(fù)議委員會充

8、實了復(fù)議工作人員,聘請了外部委員參與辦案,并適度公開其內(nèi)部工作程序。這些改革措施使行政復(fù)議得到了當(dāng)?shù)孛癖姷男湃魏瓦x擇,各試點單位呈現(xiàn)出復(fù)議受案量大幅度上升、復(fù)議決定糾錯率顯著提高、復(fù)議后起訴率明顯下降、同期信訪量明顯減少等可喜景象。行政復(fù)議委員會在部分地方的成功試點證明,行政復(fù)議機(jī)構(gòu)辦案獨立、人員專業(yè)、程序公開和外部委員參與等改革舉措可以成為提升行政復(fù)議公信力的“靈丹妙藥”。因此,要促進(jìn)我國行政復(fù)議公信力的進(jìn)一步提升,行政復(fù)議委員會還需

9、要進(jìn)一步朝著增強(qiáng)機(jī)構(gòu)獨立性、人員專業(yè)化和程序開放性方向改進(jìn),外部委員參與機(jī)制也值得進(jìn)一步完善。
  據(jù)此,在行政復(fù)議公信力的目標(biāo)導(dǎo)引下,我國復(fù)議主體制度改革的最佳模式是在各級政府之下集中設(shè)置具有獨立地位的行政復(fù)議委員會,而最為現(xiàn)實但卻緊迫的選擇是在各級政府之內(nèi)設(shè)置相對獨立的行政復(fù)議委員會。為確保行政復(fù)議委員會及復(fù)議人員辦案獨立,各級政府應(yīng)恰當(dāng)定位并切實履行對行政復(fù)議委員會的組織領(lǐng)導(dǎo)與保障之責(zé),上級行政復(fù)議委員會也應(yīng)當(dāng)規(guī)范其業(yè)務(wù)指導(dǎo)

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