國家治理的制度邏輯：一個概念性框架

1、治理已經成為國內外社會科學研究的重要概念，特別是在公共管理領域，國家治理相關問題已經成為最前沿、最重要的研究方向。近 30 年來，有關國家治理的文獻發(fā)展迅速，可謂汗牛充棟。但是，對于國家治理的理解仍然眾說紛紜，各執(zhí)一端。歐美主流文獻往往把治理界定為體現(xiàn)特定民主價值、強調多元共治的一種模式，并往往隱含了意識形態(tài)方面的假設，如果用這個思路來觀察發(fā)展中國家和其他社會主義國家，有可能霧里看花，誤差很大；如果用這個思路來指導發(fā)展中國家和社會主義國

2、家，有可能南轅北轍，步入歧途。發(fā)達國家有其國家治理的歷史與經驗，發(fā)展中國家也有自己的國家治理歷史與經驗，國家治理理論需要綜合考慮不同類型國家的經驗，在特殊性的基礎上發(fā)現(xiàn)普遍性。迄今為止，這還是社會科學工作者一個尚未完成的任務。黨的十八屆三中全會把推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為中國全面深化改革的總目標，并開始在國家治理轉型上做了大量工作。黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)

3、代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），試圖全面回答在國家制度和國家治理體系上應該“堅持和鞏固什么、完善和發(fā)展什么”，這為推動各方面制度更加成熟、更加定型明確了思路。實際上，《決定》不只是一個簡單的政策文本，也是一個理論文本，它的重要性也體現(xiàn)在它采用的理論視角、理論邏輯和思維方法上。本文試圖勾畫一個理解國家治理的制度框架的粗略輪廓，并結合《決定》加以敘述，借以引發(fā)更多討論。一、國家治理的制度視角 一、國家治理的制度視角國家治理可以

4、有不同的視角。Sage 出版社的《治理手冊》包括了 11 種理論觀點，比如政策網絡、理性選擇、組織理論、系統(tǒng)理論、政策工具理論等[1]，制度理論只是其中之一。Edward Elgar 出版社的《治理理論手冊》包括了 21 種理論分析模型[2]，制度理論也只是其中一種。毫無疑問，研究國家治理需要不同的理論視角，需要百花齊放，這是國家治理實踐的豐富性的客觀要求。不同理論視角之間是一個互相補充的關系。不過，從中國的實踐來看，制度視角具有特別意

5、義，有助于我們解決有關治理研究的一些爭議問題。國家治理體系可以看作是界定各類治理主體之間責權利關系的一套制度安排，而國家治理活動就是在這套制度之下各主體進行的活動。從這個意義上看，現(xiàn)代國家治理的首要任務就是要建立一套行之有效的制度體系，不是制定某一項具體的政策，也不是培育某一治理主體的治理能力?，F(xiàn)代國家治理要求法治，要求基于各治理主體承認的制度安排，而不是基于人治，不是基于皇權、神權，或者全能的領導者?，F(xiàn)代社會的復雜性和不確定性、不同群

6、體之間利益和價值的多元性和沖突性、決策者理性的有限性，都決定了一個事實，即穩(wěn)定有效的國家治理要依靠制度而不是個人英雄。無論是經濟學中的新制度主義[3]，還是政治學中的新制度主義[4]，都把制度放在突出位置、優(yōu)先位置。制度問題帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。制度建設在中國共產黨領導革命、建設和改革的各個歷史階段始終占據(jù)著重要地位。從建黨、抗日戰(zhàn)爭、新中國成立、一直到改革開放，黨和國家領導人都高度重視制度建設。黨的歷史就是以制度建設推動

7、自身建設，進而推動中國發(fā)展的歷史。1980 年 8 月 18 日，鄧小平同志在中央政治局擴大會議上發(fā)表《黨和國家領導制度的改革》的講話，強調“我們黨間的關系（組織邏輯），制度是怎么運行的，在制度執(zhí)行的過程中，制度與主體是如何互動的（運行邏輯），嵌入在制度之中的主體行為是怎樣的，制度如何保障主體行為有利于國家治理的總體目標（行為邏輯）；最后，還需要分析從現(xiàn)有的制度如何邁向未來的制度（改革邏輯）。這樣看來，在制度主義視角下理解國家治理，至少

8、可以從八個邏輯來觀察（見圖 1）。顯然，這只是一個框架的雛形，需要進一步充實。它涉及制度設計、制度變遷、制度創(chuàng)新、制度能力、制度評價等相關制度文獻，也需要綜合制度主義理論的不同流派，在一篇文章里不可能把這些都說清楚，本文的后半部分只是針對這八個邏輯做一個簡單的討論。需要在此指出的是，這八個邏輯也可以看作是國家治理制度的八個方面，每一種也可能體現(xiàn)為具體的制度安排。同時，這八個方面只是相對獨立，并非截然分開、互不相干。比如，在運行邏輯中，我

9、們需要的是因地制宜的執(zhí)行（enacted implementation），它已經埋下了制度創(chuàng)新與改革的種子。又比如，制度發(fā)展的邏輯與制度評價的邏輯高度相關，不符合制度發(fā)展內在邏輯的評價標準一定是不科學的。二、國家治理的總體制度邏輯 二、國家治理的總體制度邏輯在制度學相關文獻中，制度邏輯是一個專有名詞，是指在特定歷史條件下社會建構出來的一套自洽的規(guī)則、假設、價值和信念，通過它們，個體得以組織時間和空間，理解社會現(xiàn)實的意義，實現(xiàn)和再造自己的

10、存在[8-10]。從某種意義上來說，它是一個制度的“硬核”，是最核心、最本質的線索，是區(qū)分此制度與彼制度的決定性特征。一個制度強不強、制度要素之間是否適配、行動者是否感覺到制度的凝聚力，關鍵要看這個硬核是否突顯。以中國為例，與其他國家相比，中國國家制度的“硬核”就是中國特色社會主義制度，因此中國國家建設和深化改革的總目標就是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，既不走封閉僵化的老路，也不走改旗易幟的邪路，這是中國進行制度建設的總體堅守，是一個