財(cái)務(wù)管理視角下的政府采購(gòu)問題探析

1、財(cái)務(wù)管理視角下的政府采購(gòu)問題探析口王志卿摘要：政府采購(gòu)制度是國(guó)家公共支出管理的一項(xiàng)重要制度，是政府管理社會(huì)生活的重要手段。從財(cái)務(wù)管理的角度看，我國(guó)的政府采購(gòu)工作尚存在預(yù)算編制不準(zhǔn)確、采購(gòu)價(jià)格偏高不足、采購(gòu)缺乏常態(tài)的多方監(jiān)督評(píng)估及信用跟蹤評(píng)價(jià)機(jī)制等問題，需要我們改變觀念，大膽實(shí)踐，尋求政府采購(gòu)的新發(fā)展。關(guān)鍵詞：政府采購(gòu)；財(cái)務(wù)管理；對(duì)策探析2002年頒布《政府采購(gòu)法》以來，政府采購(gòu)規(guī)模由1009億元增加到2011年1l332億元，累計(jì)節(jié)約財(cái)

2、政資金6600多億元，在市場(chǎng)秩序規(guī)范、中小企業(yè)扶持、反腐倡廉等方面體現(xiàn)了重要的政策功能。政府采購(gòu)在日趨規(guī)范的同時(shí)，仍存在著一些問題，需要進(jìn)行認(rèn)真思考。本文擬從財(cái)務(wù)管理的角度對(duì)政府采購(gòu)問題進(jìn)行剖析。一、政府采購(gòu)工作中存在的問題1采購(gòu)預(yù)算編制先天不足，實(shí)際采購(gòu)困難重重，與資產(chǎn)管理脫節(jié)(1)編制時(shí)間緊張，項(xiàng)目預(yù)算基礎(chǔ)工作不到位。我國(guó)預(yù)算編制工作一般集在每年的8—9月，由于政府采購(gòu)預(yù)算需要前期做好充分、詳盡的調(diào)研，僅靠1個(gè)多月的時(shí)間，是無法完成

3、如此深入細(xì)致工作，編制出來的年度采購(gòu)項(xiàng)目顯得過于倉(cāng)促和粗糙。此外一些采購(gòu)項(xiàng)目需要配合上級(jí)主管部門的業(yè)務(wù)要求，在預(yù)算編制期只有一個(gè)初步工作計(jì)劃，既無法估算準(zhǔn)確金額，也不能確定是否會(huì)執(zhí)行，如納入預(yù)算后不執(zhí)行，影響項(xiàng)目執(zhí)行力；如不納入采購(gòu)預(yù)算，則后期追加預(yù)算則非常被動(dòng)，面臨無法采購(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。(2)財(cái)政對(duì)專業(yè)性采購(gòu)審核隨意性和盲目性較大。財(cái)政部門對(duì)專業(yè)性強(qiáng)的采購(gòu)項(xiàng)目審核，由于缺乏相關(guān)專業(yè)知識(shí)和充分的市場(chǎng)信息，難以準(zhǔn)確把握，往往只能依據(jù)財(cái)政資金是否

4、充足來核定項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，甚至采購(gòu)單位的人情公關(guān)有時(shí)也成了考量的因素，具有相當(dāng)?shù)碾S意性。對(duì)于專業(yè)的委托業(yè)務(wù)項(xiàng)目，若預(yù)算無法達(dá)到市場(chǎng)需求，即便能實(shí)現(xiàn)采購(gòu)，過低的中標(biāo)價(jià)也有可能引發(fā)采購(gòu)質(zhì)量下降，導(dǎo)致項(xiàng)目目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)。而采購(gòu)單位為保障采購(gòu)質(zhì)量，或舍棄部分采購(gòu)內(nèi)容，從其他渠道暗中開支或者是虛報(bào)采購(gòu)經(jīng)費(fèi)以供財(cái)政部門“砍價(jià)”，這些無奈之下的做法事實(shí)上也背離了政府采購(gòu)的初衷。(3)采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行剛性因素下，調(diào)整預(yù)算難度高。由于過分強(qiáng)調(diào)政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行的剛性因

5、素，使得年中采購(gòu)預(yù)算調(diào)整十分不易，這就可能導(dǎo)致單位在執(zhí)行中遇到急需追加或調(diào)整的采購(gòu)項(xiàng)目時(shí)，不按預(yù)算批復(fù)，利用陰陽(yáng)合同張冠李戴或干脆使用其他資金自行采購(gòu)，致使預(yù)算項(xiàng)目和實(shí)際采購(gòu)項(xiàng)目脫節(jié)，背離了政府采購(gòu)的嚴(yán)肅性。(4)采購(gòu)預(yù)算與資產(chǎn)管理脫節(jié)，采購(gòu)必要性和資產(chǎn)完整性難有保障。由于目前機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理制度的問題，資產(chǎn)采購(gòu)預(yù)算管理與國(guó)有資產(chǎn)管理各自為政，缺乏關(guān)聯(lián)的管理和監(jiān)督機(jī)制。2政府采購(gòu)價(jià)格偏高，資金節(jié)約率缺乏相應(yīng)激勵(lì)機(jī)制中國(guó)社科院發(fā)布的2013

6、年《法治藍(lán)皮書》指出，地方政府采購(gòu)價(jià)格虛高，有八成政府采購(gòu)商品高于市場(chǎng)平均價(jià)，561％的商品高于市場(chǎng)平均價(jià)15倍。政府采購(gòu)因其特殊性，不宜簡(jiǎn)單地以資金節(jié)約率作為唯一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)于不合理因素造成價(jià)格虛高的問題也不能放任不管。(1)業(yè)務(wù)條線統(tǒng)一部署，各級(jí)地市分散采購(gòu)導(dǎo)致采購(gòu)成本增加。在工作中，我們常遇到一些上級(jí)部門布置的采購(gòu)任務(wù)，由于業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)共享的要求，在采購(gòu)時(shí)往往有詳細(xì)的指向性要求。尤其是當(dāng)上級(jí)部門已經(jīng)現(xiàn)行采購(gòu)?fù)戤厱r(shí)，下級(jí)單位對(duì)于供應(yīng)

7、商或品牌的傾向性更為明顯，采購(gòu)單位往往提出單一來源采購(gòu)。(2)協(xié)議供貨難以體現(xiàn)集中采購(gòu)規(guī)模，采購(gòu)價(jià)格偏高。協(xié)議供貨價(jià)格與市場(chǎng)平均價(jià)格相比應(yīng)有明顯的優(yōu)勢(shì)，但在實(shí)踐中，由于協(xié)議采購(gòu)雙方并不能確定采購(gòu)數(shù)量，而供應(yīng)商是不可能對(duì)虛擬的訂單給一個(gè)實(shí)實(shí)在在報(bào)價(jià)的。尤其是對(duì)一些價(jià)格波動(dòng)較大的產(chǎn)品而言，如果監(jiān)管部門對(duì)價(jià)格變化掌握不及時(shí)，加上有些供應(yīng)商為了維護(hù)自己的高額利潤(rùn)不及時(shí)更新價(jià)格信息，就有可能造成協(xié)議供貨價(jià)格虛高的情況。特別對(duì)一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)中小城市

8、，如果有限的協(xié)議供貨商私下形成了價(jià)格同盟，采購(gòu)單位則更難在談判中獲得主動(dòng)權(quán)，往往只有按協(xié)議的最高限價(jià)價(jià)格支付。(3)采購(gòu)缺乏常態(tài)的多方監(jiān)督評(píng)估及信用跟蹤評(píng)價(jià)機(jī)制。政府采購(gòu)對(duì)于程序監(jiān)督比較到位，但對(duì)于常態(tài)化的跟蹤評(píng)價(jià)顯得相對(duì)薄弱。尤其是定點(diǎn)采購(gòu)，簽訂年度定點(diǎn)采購(gòu)協(xié)議后，如沒有相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化的評(píng)價(jià)體系和暢通公開的反饋通道，供應(yīng)商若暗中漲價(jià)或降低質(zhì)量水平，就難以使采購(gòu)人享受到真正的優(yōu)惠。二、改變觀念、完善采購(gòu)制度，在創(chuàng)新中尋求政府采購(gòu)新發(fā)展1完善

9、預(yù)算制度，提高預(yù)算準(zhǔn)確度和科學(xué)性第一，進(jìn)一步細(xì)化采購(gòu)項(xiàng)目，在編制預(yù)算時(shí)，列明2014①2014~舞21資金來源、用途、設(shè)備名稱、技術(shù)參數(shù)等詳細(xì)數(shù)據(jù)，以備財(cái)政審核時(shí)參考。同時(shí)，建議財(cái)政在審核預(yù)算時(shí)可同時(shí)結(jié)合專家評(píng)審和其他地市相關(guān)采購(gòu)項(xiàng)目的中標(biāo)結(jié)果，對(duì)于細(xì)化后的采購(gòu)預(yù)算給予專業(yè)評(píng)估和市場(chǎng)價(jià)格測(cè)算，避免部門盲目申報(bào)、財(cái)政盲目審核造成的預(yù)算不準(zhǔn)確。第二，在預(yù)算剛性的基礎(chǔ)上，增加政府采購(gòu)預(yù)算的調(diào)整環(huán)節(jié)，保證采購(gòu)預(yù)算的合理調(diào)整權(quán)益?？紤]到市場(chǎng)因素和

10、業(yè)務(wù)實(shí)際要求的變化，應(yīng)容許合理范圍的調(diào)整，兼顧靈活性和實(shí)用性。第三，采購(gòu)與資產(chǎn)管理部門應(yīng)實(shí)現(xiàn)信息共享，將資產(chǎn)類的采購(gòu)預(yù)算與資產(chǎn)管理結(jié)合起來。一方面，在預(yù)算編制中，采購(gòu)預(yù)算應(yīng)征求資產(chǎn)管理部門意見，避免重復(fù)采購(gòu)、超標(biāo)采購(gòu)，確保采購(gòu)必要性。另一方面，當(dāng)一條資產(chǎn)采購(gòu)計(jì)劃實(shí)施完畢后，可將此記錄直接轉(zhuǎn)到資產(chǎn)管理處，自動(dòng)增加國(guó)有資產(chǎn)，保障國(guó)有資產(chǎn)的安全性和完整性。2打破信息孤島，建立全國(guó)統(tǒng)一的政府采購(gòu)電子化平臺(tái)地域信息孤島已經(jīng)成為目前阻礙我國(guó)電子化招

11、投標(biāo)發(fā)展的一大障礙，迫切需要建立全國(guó)統(tǒng)一的政府采購(gòu)電子化平臺(tái)。通過統(tǒng)一的政府采購(gòu)管理交易系統(tǒng)，采購(gòu)人可以網(wǎng)上電子競(jìng)價(jià)、實(shí)時(shí)價(jià)格比較的方式采購(gòu)貨物及服務(wù)。也可以查詢相關(guān)類似的采購(gòu)項(xiàng)目招投標(biāo)情況，更好的把握市場(chǎng)動(dòng)態(tài)，在充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)中獲取價(jià)格談判的優(yōu)勢(shì)空間。同時(shí)各級(jí)部門業(yè)務(wù)條線在專業(yè)化采購(gòu)時(shí)，也可實(shí)現(xiàn)橫向和縱向跨地域的組團(tuán)采購(gòu)，在大額組團(tuán)資金的支持下，擁有的談判話語(yǔ)權(quán)也更為突出。充實(shí)集中采購(gòu)目錄，將“三公”經(jīng)費(fèi)完全納入政府采購(gòu)，實(shí)現(xiàn)真正的“

12、陽(yáng)光采購(gòu)”。3拓展公務(wù)卡政府采購(gòu)功能，歸集零星采購(gòu)信息公務(wù)卡是預(yù)算單位工作人員持有用于日常公務(wù)支出和財(cái)務(wù)報(bào)銷業(yè)務(wù)的信用卡，實(shí)行“銀行授信額度，個(gè)人持卡支付，單位報(bào)銷還款，財(cái)政實(shí)時(shí)監(jiān)控”的操作方式。它具有“消費(fèi)留痕”的特點(diǎn)，其數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)能夠采集持卡人的采購(gòu)時(shí)間、采購(gòu)數(shù)量、采購(gòu)金額以及折扣、供應(yīng)商的狀況等信息，使得財(cái)政部門和持卡人單位都能有效掌握資金流向。如果能將這些信息傳達(dá)給持卡人單位以及采購(gòu)監(jiān)管部門，就可以隨時(shí)監(jiān)控相關(guān)政府采購(gòu)活動(dòng)。同時(shí)

13、，公務(wù)卡授信結(jié)算，既相對(duì)簡(jiǎn)化了采購(gòu)程序，也可以在緩解財(cái)政資金支付壓力情況下保護(hù)供應(yīng)商的資金鏈，使政府采購(gòu)的規(guī)范管理與信用支付的高效便捷達(dá)成一個(gè)平衡點(diǎn)。(作者單位：上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院)參考文獻(xiàn)1中國(guó)民主法制出版社編輯部中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法中國(guó)民主法制出版，20022戈新美政府采購(gòu)方式存在的問題及建議中國(guó)政府采購(gòu)，2012(8)3楊燦明，李景友政府采購(gòu)問題研究經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2004(責(zé)任編輯：何卉)(接23頁(yè))國(guó)庫(kù)支付中心支

14、付，而不是現(xiàn)在交易中心或是單位自付。二是政府采購(gòu)行為標(biāo)準(zhǔn)操作可以與財(cái)政一體化系統(tǒng)相互結(jié)合，特別是計(jì)劃、預(yù)算、申報(bào)審批等并入其中，采購(gòu)單位提出計(jì)劃、預(yù)算、申報(bào)項(xiàng)目、審批項(xiàng)目、驗(yàn)收后國(guó)庫(kù)資金的撥付都在財(cái)政部門完成，與部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、財(cái)政一體化系統(tǒng)互相促進(jìn)，互相制約，真正形成財(cái)政部門對(duì)此有效監(jiān)管，促進(jìn)采購(gòu)行為標(biāo)準(zhǔn)化更好的發(fā)展。3制定政府采購(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化文本政府采購(gòu)預(yù)算、計(jì)劃、招標(biāo)公告、招標(biāo)文件、競(jìng)爭(zhēng)談判公告、詢價(jià)公告、中標(biāo)公告、中標(biāo)通知書

15、、投標(biāo)文件等文本資料的標(biāo)準(zhǔn)化是采購(gòu)項(xiàng)目成功實(shí)施的前提，采購(gòu)文本質(zhì)量高低，直接關(guān)系到采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施的順利與否。建議通過國(guó)家級(jí)政采新聞媒體，如《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》、《政府采購(gòu)信息報(bào)》等加大宣傳，并且征集有關(guān)采購(gòu)文本的標(biāo)準(zhǔn)化方面好的措施及建議，結(jié)合國(guó)際上范例，逐步完善并由財(cái)政部門統(tǒng)一制定。一是制定政采文本標(biāo)準(zhǔn)化要求、格式，規(guī)范投標(biāo)行為。二是廣泛宣傳，在采購(gòu)過程中一律要求政采文本標(biāo)準(zhǔn)化，做到大家都知道，否則投標(biāo)無效。三是組織和加大對(duì)采22山購(gòu)單位、

16、集采機(jī)構(gòu)工作人員、供應(yīng)商的指導(dǎo)和培訓(xùn)，幫助他們提高對(duì)政采標(biāo)準(zhǔn)化重要性的認(rèn)識(shí)，促進(jìn)采購(gòu)文本的標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)一步規(guī)范和完善，向國(guó)際上政采規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化靠攏。4建立政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化的考核機(jī)制建立對(duì)政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化考核的機(jī)制是推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程的關(guān)鍵。應(yīng)出臺(tái)《政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)督考核管理辦法》等相關(guān)制度，使得標(biāo)準(zhǔn)化工作有法可依，依法管理，依法考核管理。各級(jí)財(cái)政部門對(duì)各地方實(shí)施的政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)定期或是不定期進(jìn)行考核，以便檢查了解各地方政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化的執(zhí)行情況