臺灣休耕轉(zhuǎn)作政策之探討 - 中國土地學(xué)會

1、2009年海峽兩岸土地學(xué)術(shù)研討會從臺灣休耕政策談農(nóng)地管理從臺灣休耕政策談農(nóng)地管理領(lǐng)域:農(nóng)地利用管理謝祖光1＊羅婉瑜2摘要摘要:自臺灣于2002年加入WTO后，依據(jù)農(nóng)業(yè)協(xié)議規(guī)范，限量開放稻米進(jìn)口及減少境內(nèi)農(nóng)業(yè)總支持的百分比；且由于國際農(nóng)糧市場的供應(yīng)順暢，以及大量輸入國外糧食，使得臺灣農(nóng)業(yè)產(chǎn)值對總體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值比重愈來愈低。水稻的栽種面積亦隨之減少，農(nóng)地休耕面積更達(dá)22萬公頃。因此，農(nóng)產(chǎn)品價格大幅度的滑落，農(nóng)民收益減少，已經(jīng)造成諸多負(fù)面的效應(yīng)。

2、在當(dāng)今面臨到油價與糧價雙雙上漲的嚴(yán)峻沖擊下，休耕政策所產(chǎn)生的土地資源閑置浪費，對于未來的農(nóng)業(yè)發(fā)展與土地利用亦再次為社會所重視。國際的貿(mào)易自由化偃然已經(jīng)成為未來不可抑止的趨勢。而且，農(nóng)業(yè)在國際貿(mào)易中亦扮演著極重要的角色。因此，稻米產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營于臺灣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)追求永續(xù)發(fā)展的目標(biāo)下，兼顧未來的農(nóng)業(yè)發(fā)展與土地利用將成為一個重要的議題。關(guān)鍵詞關(guān)鍵詞:農(nóng)地、休耕政策、農(nóng)業(yè)發(fā)展、土地利用ADiscussionontheAgriculturalLMan

3、agementinTermsofTaiwan’sFallowPolicyTsuKuangHsieh1WanYuLo2AbstractAbstract:SinceTaiwanhadparticipatedWTOin2002.Accdingtonmofagriculturalagreementtolimitthequantityofopeninguppaddyimptdecreasethepercentageoftotalsupptingf

4、domesticagriculture.Duetotheinternationalsmoothlyofagriculturalfoodprovisionimpthugeamountofinternationalfoodmeoveritmakestheoutputvaluedecreasingof11中國文化大學(xué)土地資源學(xué)系助理教授，通訊作者。11114臺北市陽明山華岡路55號。email:2美國科羅拉多州立大學(xué)人力資源研究所研究員。內(nèi)農(nóng)

5、業(yè)總支持的百分比。推行休耕政策雖然是加入WTO不得已的作法，WTO要求進(jìn)口8%稻米，為了平衡供需，政府相關(guān)的部門于是施行休耕政策，預(yù)計2009年臺灣稻米種植面積25萬公頃，生產(chǎn)120萬噸米。此外，臺灣的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值偏低，只占國內(nèi)生產(chǎn)毛額(GDP)的1.53%，且農(nóng)業(yè)所得也只占平均農(nóng)家所得的21%；當(dāng)今農(nóng)業(yè)人口的老化現(xiàn)象，象征著臺灣的農(nóng)業(yè)似乎逐漸走向被邊緣化(黃輝榮，2003)。近年來臺灣人口老化、休耕農(nóng)田增加，農(nóng)民申請休耕補(bǔ)助可分為翻耕及轉(zhuǎn)

6、作兩種，目前以翻耕而未再栽種其它作物，一分地大約可補(bǔ)助三千余元，若轉(zhuǎn)作大豆、田菁、太陽麻等綠肥作物則可補(bǔ)助四千五百元；對于轉(zhuǎn)作牧草、菱角或特殊作物可補(bǔ)助二千二百元，轉(zhuǎn)作景觀作物可補(bǔ)助五千元，但景觀作物集體栽種面積必須達(dá)十公頃以上，若經(jīng)項目報備通過可獲補(bǔ)助種子價錢的一半。根據(jù)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)農(nóng)會近年來的統(tǒng)計結(jié)果顯示由于受到人工、機(jī)械等的調(diào)漲，農(nóng)民種植能源作物的管理成本亦大幅增加，在收購價錢不高的情況下，農(nóng)民的收益相形減少。因此，當(dāng)前最受多數(shù)農(nóng)民歡迎

7、的依然是大豆、田菁、太陽麻等綠肥作物。對于農(nóng)民的老齡化、年輕勞動力流失及土地休耕問題日益嚴(yán)重，政府相關(guān)的部門不應(yīng)輕忽，根據(jù)農(nóng)委會數(shù)據(jù)顯示農(nóng)業(yè)經(jīng)營者平均年齡從2000年的58歲增加至2005年的61歲，有八成以上屬中、高齡人口，意含著臺灣農(nóng)業(yè)的人力資源發(fā)展出現(xiàn)斷層，對未來農(nóng)業(yè)發(fā)展相當(dāng)不利。另一方面，當(dāng)今臺灣農(nóng)家每戶平均只有1公頃的耕地，卻仍然還有22萬公頃的農(nóng)地休耕面積；休耕農(nóng)地由于缺乏管理監(jiān)督，則容易出現(xiàn)病害、福壽螺、老鼠等問題。造成休

8、耕土地面積逐年增加的主因于1997年時糧食消費結(jié)構(gòu)的改變，稻米供過于求，政府相關(guān)的部門于是推行「休耕政策」，只要農(nóng)民在休耕農(nóng)田進(jìn)行翻耕與轉(zhuǎn)作，每公頃農(nóng)地則可獲得補(bǔ)助。因此，不少年邁農(nóng)民的耕作意愿便大幅降低，寧可休耕領(lǐng)取補(bǔ)助金也不愿從事耕作，造成有耕種意愿的青年卻無耕地的窘境。表一為陳述近十年臺灣的農(nóng)地休耕面積，剛開始每年休耕面積只有六萬余公頃，至2007年已高達(dá)222709公頃；休耕并非只是一項權(quán)宜措施，而變成常態(tài)，但多年來政府相關(guān)部門

9、的主管機(jī)關(guān)均著重于稻田面積的調(diào)降，而未注意該政策所帶來土地資源的閑置問題。表一:1998年至2007年間臺灣農(nóng)地的休耕面積年份休耕面積（公頃）年份休耕面積（公頃）199883563200319608719991102502004239867200012950920052157022001136455200622220120021672052007222709資料來源：行政院農(nóng)業(yè)委員會。由于日本與臺灣的環(huán)境非常類似，日本于1995年加入W