檢察建議法制化研究.pdf

1、檢察建議是一個比較“中國化”的法制現(xiàn)象。國外檢察機關(guān)的建議基本上屬于公訴職能的范疇，主要適用于刑事訴訟活動之中；而在我國檢察建議則負(fù)有多元化的功能。通過歷史考察，檢察建議與檢察職能之間具有內(nèi)在的聯(lián)系，檢察職能是檢察建議的直接根據(jù)，檢察建議是檢察職能的表現(xiàn)形式之一。一定的檢察建議總是體現(xiàn)一定的檢察職能，檢察建議隨著檢察職能的日益完善而得到了豐富發(fā)展。檢察建議的基本定位是立足檢察職能、結(jié)合執(zhí)法辦案，不能重蹈歷史上“一般監(jiān)督”的覆轍。當(dāng)然，以

2、發(fā)展的眼光來看，檢察職能的轉(zhuǎn)型發(fā)展勢必帶動檢察建議的同步發(fā)展；反過來，檢察建議的創(chuàng)新實踐也會推動檢察職能的進(jìn)一步拓展與完善。
　　 “檢察職能--檢察建議”這一研究思路不能脫離我國的檢察制度以及憲政體制的內(nèi)在規(guī)定性。從法理上分析，檢察建議是檢察機關(guān)在履行檢察職能的活動中，針對妨礙檢察目的之實現(xiàn)的有關(guān)違法行為或者訴訟活動事項、以及可能再次引發(fā)違法犯罪的隱患問題，以書面形式，向特定的被建議對象提出糾正、處理或者改進(jìn)工作意見的檢察行為

3、。在我國人民代表大會制度下，檢察建議以檢察權(quán)為基礎(chǔ)、依托乃至后盾，是一種手段性的檢察行為。就其性質(zhì)而言，檢察建議是檢察機關(guān)的一種表意行為，分別表達(dá)了參與訴訟、法律監(jiān)督和預(yù)防違法犯罪的意思主張，屬于權(quán)力行為，兼具強制性和說服性，產(chǎn)生程序意義上的法律效果。與一般檢察行為相比，其自身特征表現(xiàn)為法律依據(jù)的概括性、法律地位的從屬性、法律關(guān)系的協(xié)商性、法律行為的弱權(quán)力性、法律效果的不確定性。通過對目前檢察建議多元化的適用范圍和紛繁復(fù)雜的法律依據(jù)的系

4、統(tǒng)梳理，以檢察職能為分類依據(jù)，檢察建議應(yīng)分為參與訴訟類檢察建議、法律監(jiān)督類檢察建議和預(yù)防違法犯罪類檢察建議。三類不同的檢察建議又各有不同的特點，分別適用于互向性的訴訟制約關(guān)系、單向性的法律監(jiān)督關(guān)系和派生性的檢察指導(dǎo)關(guān)系。如果把檢察建議按照法律監(jiān)督類到參與訴訟類再到預(yù)防違法犯罪類的順序排列，那么就存在一個強制性逐漸趨弱、而說服性逐漸增強的狀態(tài)。三類檢察建議分別配合和輔助各自對應(yīng)的檢察職能在實踐中發(fā)揮了延伸執(zhí)法效果，推動社會治安綜合治理和反

5、腐倡廉建設(shè)，彰顯檢察工作的社會價值；完善檢察手段，形成“剛?cè)嵯酀?jì)”的監(jiān)督方法，實現(xiàn)法律監(jiān)督的“軟著陸”；提高訴訟效率，回應(yīng)人民群眾的司法需求，及時實現(xiàn)公平正義；強化法律監(jiān)督，穩(wěn)妥拓展法律監(jiān)督的范圍，促進(jìn)依法行政和公正司法等一系列重要功能，但由于檢察建議自身的法制化程度不高，檢察建議在實踐中美譽與毀譽同在，亟需改造。通過與司法建議、行政建議的比較分析，法院的司法建議的法制化程度及其面臨的問題與檢察建議大體相當(dāng)，而且二者在適用范圍上有著相當(dāng)

6、大的重合度，很有整合的必要；行政建議的理論與立法則比較成熟，值得檢察建議在制度完善上深入借鑒。
　　 作為一項“實踐中的權(quán)力”，檢察建議的完善和發(fā)展面臨著法制化的重要任務(wù)。無論從現(xiàn)實的必要性、根據(jù)的合法性、理論的合理性、還是客觀的規(guī)律性等幾個層面上來看，檢察建議法制化發(fā)展具有正當(dāng)性基礎(chǔ)。檢察建議法制化的首要任務(wù)就是立法，盡快解決因法律依據(jù)不足造成的理論上認(rèn)識不統(tǒng)一、實踐中權(quán)威不高、功能結(jié)構(gòu)失調(diào)、適用范圍混亂、運行程序失范等問題，

7、使檢察建議在法理上所具有的正當(dāng)性及時轉(zhuǎn)化成為制度上的“合法性”，進(jìn)一步提高正當(dāng)性水平，并以此來推動檢察建議在實踐中逐步走向成熟和完善。其中，法律監(jiān)督類檢察建議和主要的參與訴訟類檢察建議應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)化為檢察職權(quán)行為，預(yù)防違法犯罪類檢察建議屬于檢察指導(dǎo)或檢察服務(wù)行為，不作為檢察機關(guān)的法定職權(quán)。著眼于檢察職能從“訴訟型”向“憲政型”的轉(zhuǎn)型發(fā)展，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮一個憲政機關(guān)的制度功能，不僅僅繼續(xù)發(fā)揮參與訴訟的職能，更應(yīng)當(dāng)全面展開法律監(jiān)督職能，將法律監(jiān)

8、督的范圍涵蓋至行政執(zhí)法活動和立法活動。隨之，檢察建議也應(yīng)當(dāng)從訴訟活動中走出來、擴展于檢察機關(guān)對行政執(zhí)法活動和立法活動的監(jiān)督。
　　 穩(wěn)妥起見，檢察建議法制化的進(jìn)程應(yīng)當(dāng)明確思路、循序漸進(jìn)、分步實施，目標(biāo)模式是國家專門制定《檢察建議法》。之前，可以選擇一些過渡性舉措。一是修改和完善《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》，既要對應(yīng)檢察機關(guān)訴訟參與職能、法律監(jiān)督職能和預(yù)防違法犯罪職能等不同職能確立不同特點的檢察建議，又要對檢察建議以及檢

9、察意見、糾正違法通知書的適用范圍進(jìn)行協(xié)調(diào)安排，避免它們交叉混用或不合理使用的現(xiàn)象。二是聯(lián)合會簽有關(guān)規(guī)范性文件，對于訴訟活動中檢察建議的實施問題，特別是民行再審檢察建議、更換辦案人的建議、量刑建議等，最高人民檢察院應(yīng)與最高人民法院、公安部、司法部等聯(lián)合或者分別會簽有關(guān)規(guī)范性文件；對于行政執(zhí)法活動中檢察建議的實施問題，最高人民檢察院應(yīng)與國務(wù)院聯(lián)合會簽有關(guān)規(guī)范性文件。三是引導(dǎo)和促進(jìn)地方立法，通過人大系統(tǒng)來積極促進(jìn)和規(guī)范地方人大的相關(guān)立法活動，

10、進(jìn)而推動國家層面的統(tǒng)一規(guī)范立法進(jìn)程。四是推進(jìn)國家修法和立法解釋，把檢察建議分別寫入《人民檢察院組織法》、《刑事訴訟法》、<民事訴訟法》和《行政訴訟法》之中；對于立法活動中檢察建議的實施問題，應(yīng)由全國人大常委會作出立法解釋、進(jìn)行授權(quán)，將檢察建議明確定位為提起違憲審查的一項專門權(quán)力。五是大力推動專門立法《檢察建議法》。《檢察建議法》的總體思路是進(jìn)一步充實和強化法律監(jiān)督類檢察建議，尤其要總結(jié)完善訴訟監(jiān)督的檢察建議，重點拓展監(jiān)督行政執(zhí)法活動的檢

11、察建議，合理規(guī)定監(jiān)督立法活動的檢察建議；鞏固和簡化參與訴訟類檢察建議；調(diào)整和弱化預(yù)防違法犯罪類檢察建議。最后，本文提出了《檢察建議法》學(xué)術(shù)建議稿。按上述思路，基本框架擬為五部分，第一部分“總則”，主要規(guī)定了立法宗旨、檢察建議的內(nèi)涵、檢察建議的基本原則等；第二部分“檢察建議的內(nèi)容、對象和適用范圍”，主要就法律監(jiān)督類檢察建議、訴訟參與類檢察建議和預(yù)防違法犯罪類檢察建議作出規(guī)定；第三部分“檢察建議的實施程序”，主要規(guī)定了檢察建議的主體、管轄、